導(dǎo) 讀
　　國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年10月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕75號(hào)）對(duì)海綿城市建設(shè)的定位、方法、路徑和實(shí)施效果做出明確部署，但時(shí)至今日，業(yè)內(nèi)和社會(huì)上仍存在對(duì)“海綿城市”的認(rèn)識(shí)有不同看法，甚至誤解。梳理和回顧文件出臺(tái)的背景，對(duì)中國(guó)式海綿城市的定位、概念、實(shí)施理念與策略進(jìn)行解讀，針對(duì)部分“誤解”的代表性觀點(diǎn)進(jìn)行分析并提出個(gè)人意見，促進(jìn)海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)、全域推進(jìn)。
　　
　　0 引言
　　國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年10月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕75號(hào)），是中國(guó)海綿城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，也是我國(guó)城市建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、提升城市品質(zhì)的重要工作內(nèi)容和制度安排。但時(shí)至今日，業(yè)內(nèi)和社會(huì)上仍存在對(duì)“海綿城市”的認(rèn)識(shí)有不同看法，甚至誤解。筆者作為75號(hào)文件的主要起草人，有必要、也有責(zé)任對(duì)文件出臺(tái)的背景，以及中國(guó)式海綿城市的定位、實(shí)施理念與策略進(jìn)行解讀，試圖統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。希望對(duì)當(dāng)下系統(tǒng)、全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)也有所幫助。
　　01 海綿城市提出的背景
　　2013年習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議上，針對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的城市病，尤其是城市水少、水臟的資源環(huán)境問題直接影響到城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量和居民美好生活品質(zhì)，首次提出“在提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮利用自然力量排水，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”，之后，又在2014年考察京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次會(huì)議、2016年中央城市工作會(huì)議等場(chǎng)合，反復(fù)多次強(qiáng)調(diào)要建設(shè)海綿城市。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部作為國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)的主管部門，積極貫徹落實(shí)總書記的指示和要求，結(jié)合我國(guó)古代先人的治水經(jīng)驗(yàn)以及新世紀(jì)以來學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的工程實(shí)踐，2014年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織編制了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱75號(hào)文），對(duì)今后我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)型過程中統(tǒng)籌推進(jìn)海綿城市建設(shè)做出了總體部署，明確了城市人民政府是海綿城市建設(shè)的責(zé)任主體；要求住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門督促指導(dǎo)各地做好海綿城市建設(shè)工作，抓好海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，盡快形成一批可推廣、可復(fù)制的示范項(xiàng)目，經(jīng)驗(yàn)成熟后及時(shí)總結(jié)宣傳、有序推進(jìn)；中央財(cái)政引導(dǎo)資金支持了全國(guó)30個(gè)城市開展海綿城市建設(shè)試點(diǎn)（見表1），同時(shí)也帶動(dòng)了各省市開展海綿城市建設(shè)工作。
　　

表1 全國(guó)30個(gè)海綿城市試點(diǎn)分布情況
　　
　　02 海綿城市的定位
　　城市是人口高度聚集、社會(huì)經(jīng)濟(jì)也高度發(fā)達(dá)的地區(qū)，是資源環(huán)境承載力矛盾最為突出的地方。改革開放以來，我國(guó)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率從1979年的不到20%，發(fā)展到當(dāng)今的60%左右，年均增幅接近1%。在傳統(tǒng)城市建設(shè)理念的影響下，城市開發(fā)建設(shè)帶來的城市下墊面過度硬化，城市的“地穿甲”割裂了山水林田湖草的生態(tài)系統(tǒng)，改變了原有的自然生態(tài)本底和水文特征，切斷了水的自然循環(huán)過程，破壞了城市水文徑流特征的原真性（見圖1）；同時(shí)，城市建設(shè)高強(qiáng)度開發(fā)、填湖（塘）造地、伐林減綠，忽略或任意調(diào)整豎向關(guān)系等粗放做法，在加快降水產(chǎn)匯流的同時(shí)，也加大了降雨徑流量和匯流峰值。
　　
　　圖1 城鎮(zhèn)化前后城市水文特征變化
　　天然下墊面本身就是一個(gè)巨大的自然海綿體，對(duì)降雨具有吸納、滲透和滯蓄的“海綿”效應(yīng)，從而對(duì)雨水徑流能起到一定的控制作用，得到涵養(yǎng)地下水、維系水生態(tài)等功效。當(dāng)降雨通過下墊面的吸納、滲透、滯蓄等作用達(dá)到飽和后，會(huì)通過地表徑流自然排泄，即“滿則溢”。以中國(guó)北方城市為例，城市開發(fā)建設(shè)前，在自然地形地貌的下墊面狀況下，70%～80%的降雨可以通過自然下墊面滯滲到地下，涵養(yǎng)了本地的水資源和生態(tài)，只有20%～30%的雨水形成徑流外排。而城市開發(fā)建設(shè)后，由于屋面、道路、廣場(chǎng)等設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致的下墊面硬化，70%～80%的降雨形成了地表快速徑流，僅有20%～30%的雨水能夠入滲地下，呈現(xiàn)了與自然相反的水文現(xiàn)象，不僅破壞了自然生態(tài)本底，也使自然海綿體“地穿甲”而喪失了“海綿效應(yīng)”，導(dǎo)致所謂的“逢雨必澇、雨后即旱”；同時(shí)，也帶來了水生態(tài)惡化、水資源緊缺、水環(huán)境污染、水澇災(zāi)害頻發(fā)等一系列問題。
　　海綿城市建設(shè)是一種現(xiàn)代城市發(fā)展理念。針對(duì)上述城市建設(shè)現(xiàn)狀，75號(hào)文開篇就明確提出“海綿城市是通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式”，同時(shí)要求“堅(jiān)持生態(tài)為本、自然循環(huán)。充分發(fā)揮山水林田湖草等原始地形地貌對(duì)降雨的積存作用，充分發(fā)揮植被、土壤等自然下墊面對(duì)雨水的滲透作用，充分發(fā)揮濕地、水體等對(duì)水質(zhì)的自然凈化作用，努力實(shí)現(xiàn)城市水體的自然循環(huán)”。建設(shè)海綿城市就是 “統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預(yù)功能”（即灰綠結(jié)合、藍(lán)綠融合），有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展模式，有利于修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源、改善水環(huán)境、加強(qiáng)城市排水防澇能力，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧共生。這就是我國(guó)海綿城市建設(shè)的基本定位。
　　03 海綿城市的建設(shè)理念與方法
　　75號(hào)文明確提出了我國(guó)海綿城市建設(shè)的工作目標(biāo)和時(shí)間表，以及關(guān)于海綿城市建設(shè)的概念與要求，“綜合采取滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求”，“統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預(yù)功能，實(shí)施源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理，切實(shí)提高城市排水、防澇、防洪和防災(zāi)減災(zāi)能力”，“要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標(biāo)”，“建立區(qū)域雨水排放管理制度，明確區(qū)域排放總量，不得違規(guī)超排”，“保持雨水徑流特征在城市開發(fā)建設(shè)前后大體一致”等。
　　3.1 關(guān)于“滲、滯、蓄、凈、用、排”的海綿城市建設(shè)措施與方法
　　早在先秦時(shí)期（公元前200年）中華先賢就發(fā)明了梯田，雨水的地表徑流通過人工修建的坎壩或魚鱗池塘，歷經(jīng)“滲、滯、蓄、用、排”徑流過程，既灌溉了農(nóng)作物、調(diào)蓄了水資源、防止水土流失，又沒有破壞水的循環(huán)和水文規(guī)律，很好地解決了人、地、水的關(guān)系，這是世界上堪稱經(jīng)典的人類雨水管理方法，也被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入了世界文化遺產(chǎn)名錄。中國(guó)古人也將此“師法自然”的人與自然和諧相處的發(fā)展方式引入到了當(dāng)時(shí)的都城、城邑和宅舍建設(shè)中。我們?cè)谘芯恐袊?guó)先賢治水古法的基礎(chǔ)上，結(jié)合降雨地表徑流的水文特征，提出了“滲、滯、蓄、凈、用、排”的海綿城市建設(shè)措施和方法，現(xiàn)已成為中國(guó)式海綿城市建設(shè)的“六字箴言”。
　　3.2 關(guān)于“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的海綿城市建設(shè)理念
　　海綿城市建設(shè)理念是針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市排水只重視“末端治理”而忽略源頭減排的作用，重地上、輕地下，以及系統(tǒng)碎片化等普遍問題，有針對(duì)性地提出了“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的理念。
　?。?）源頭減排。就是針對(duì)當(dāng)前對(duì)城市雨水管控只顧“末端”不管“源頭”的現(xiàn)象提出的。末端治理不僅不利于降雨通過自然下墊面的水文屬性的作用發(fā)揮，還會(huì)由于源頭建設(shè)失控、過度硬化而加大降水產(chǎn)匯流，使得灰色設(shè)施投入和運(yùn)維費(fèi)用高企等問題。源頭減排要求最大限度地減少或切碎硬化面積，充分利用自然下墊面的滯滲作用，減少或減緩地表徑流的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境、積存水資源、凈化初雨污染的過程。從降雨產(chǎn)匯流形成的源頭，改變過去簡(jiǎn)單的快排、直排做法，通過豎向控制、微地形設(shè)計(jì)、園林景觀等非傳統(tǒng)水工技術(shù)措施控制地表徑流（見圖2），發(fā)揮下墊面“滲、滯、蓄、凈、用、排”的耦合效應(yīng)。當(dāng)場(chǎng)地下墊面對(duì)雨水徑流達(dá)到一定的飽和程度（即海綿吸附飽和后）或設(shè)計(jì)要求后，使其自然溢流排放至城市的市政排水系統(tǒng)中，以此維系和修復(fù)自然水循環(huán)，實(shí)現(xiàn)雨水徑流及面源污染源頭減排的控制要求，也有利于從源頭解決雨污分流、錯(cuò)接混接等“鳩占鵲巢”的問題。
　　
　　圖2 徑流控制轉(zhuǎn)化概念示意
　?。?）過程控制。強(qiáng)調(diào)采用灰綠結(jié)合以及現(xiàn)代信息化在線管控（RTC）手段，通過優(yōu)化綠、灰設(shè)施系統(tǒng)設(shè)計(jì)與運(yùn)行管控，對(duì)雨水徑流匯集進(jìn)行控制與調(diào)節(jié)，延緩或者降低徑流峰值，避免雨水產(chǎn)匯流的“齊步走”，使灰色設(shè)施系統(tǒng)的效能最優(yōu)、最大化。利用綠色設(shè)施滲、滯、蓄對(duì)雨水產(chǎn)匯流的滯峰、錯(cuò)峰、消峰的綜合作用，減緩雨水共排效應(yīng)，使從不同區(qū)域匯集到城市排水管網(wǎng)中的徑流雨水不同步集中泄流，而是有先有后、參差不齊、“細(xì)水長(zhǎng)流”地匯流到排水系統(tǒng)中，從而降低排水系統(tǒng)的收排壓力。依靠大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等智慧管控手段，實(shí)現(xiàn)灰綠耦合系統(tǒng)運(yùn)行效能的最大化。
　?。?）系統(tǒng)治理。水的外部性很強(qiáng)，幾乎無所不及。當(dāng)前，由于種種原因，我國(guó)城市水治理系統(tǒng)碎片化問題非常突出，直接影響到治理的效率和效果。強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理就是要從生態(tài)系統(tǒng)、水系統(tǒng)、設(shè)施系統(tǒng)、管控系統(tǒng)等多維度去解決系統(tǒng)碎片化的問題。首先，要從生態(tài)系統(tǒng)的完整性上來考慮，避免生態(tài)系統(tǒng)的碎片化。水是重要的生態(tài)環(huán)境的載體，治水絕不能“就水論水”，要牢固樹立“山水林田湖草”生命共同體的思想，充分發(fā)揮山水林田湖草等自然地理下墊面對(duì)降雨徑流的積存、滲透、凈化作用。其次，要建立完整的水系統(tǒng)觀。水環(huán)境問題的表象在水上，但問題的根源在岸上，事是人為。應(yīng)充分考慮水體的岸上岸下、上下游、左右岸水環(huán)境治理和維護(hù)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。再之，要以水環(huán)境目標(biāo)為導(dǎo)向，建立完整的污染治理設(shè)施系統(tǒng)。構(gòu)建從產(chǎn)匯流源頭及污染物排口，到管網(wǎng)、處理廠（站）、受納水體 “源-網(wǎng)-廠-河”的完整系統(tǒng)；對(duì)城市雨洪管理也要構(gòu)建從源頭減排設(shè)施（微排水系統(tǒng)）、市政排水管渠（小排水系統(tǒng)）到排澇除險(xiǎn)系統(tǒng)（大排水系統(tǒng)），并與城市外洪防治系統(tǒng)有機(jī)銜接的完整體系。目前我國(guó)大部分城市的城市排水系統(tǒng)建設(shè)和管理，由于受到管理體制和財(cái)政事權(quán)限制大都呈碎片化的分割運(yùn)作，管理機(jī)制上缺乏系統(tǒng)概念，建設(shè)和運(yùn)維上缺乏系統(tǒng)性。第四，構(gòu)建完整的“規(guī)、建、運(yùn)、管”管控系統(tǒng)。75號(hào)文明確要求：“科學(xué)編制規(guī)劃。編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及道路、綠地、水等相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標(biāo)。劃定城市藍(lán)線時(shí)，要充分考慮自然生態(tài)空間格局。建立區(qū)域雨水排放管理制度，明確區(qū)域排放總量，不得違規(guī)超排。嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃。將建筑與小區(qū)雨水收集利用、可滲透面積、藍(lán)線劃定與保護(hù)等海綿城市建設(shè)要求作為城市規(guī)劃許可和項(xiàng)目建設(shè)的前置條件，保持雨水徑流特征在城市開發(fā)建設(shè)前后大體一致。在建設(shè)工程施工圖審查、施工許可等環(huán)節(jié)，要將海綿城市相關(guān)工程措施作為重點(diǎn)審查內(nèi)容；工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中，應(yīng)當(dāng)寫明海綿城市相關(guān)工程措施的落實(shí)情況，提交備案機(jī)關(guān)?！币皇?，要發(fā)揮規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)和法規(guī)的嚴(yán)肅性，將海綿城市建設(shè)要求按75號(hào)文的要求納入規(guī)劃管控；二是，建設(shè)和工程驗(yàn)收等環(huán)節(jié)要嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃設(shè)計(jì)的要求，海綿城市建設(shè)的工法和驗(yàn)收要求與傳統(tǒng)施工工法不同，在試點(diǎn)期間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)施工單位仍按慣性思維和做法，導(dǎo)致驗(yàn)收不合格，尤其是在源頭減排設(shè)施的施工做法，還是習(xí)慣性地將排水口設(shè)置在最低點(diǎn)，無法實(shí)現(xiàn)“滲、滯、蓄、凈、用、排”海綿效果（見圖3）；三是，要建立一套科學(xué)的、完善的運(yùn)維管理制度，避免管理碎片化、責(zé)任主體不落實(shí)。俗話說“三分建、七分管”，如果管理不到位，建設(shè)再好的設(shè)施系統(tǒng)，也難以發(fā)揮系統(tǒng)效能，同時(shí)還要加強(qiáng)監(jiān)管。
　　
　　a 正確做法（溢流排放）
　　
　　b 錯(cuò)誤做法（重力排放）
　　圖3 源頭減排設(shè)施施工做法的對(duì)與錯(cuò)
　　3.3 關(guān)于“年徑流總量控制率”
　　城市開發(fā)建設(shè)對(duì)水文循環(huán)過程的影響主要是雨水徑流。海綿城市建設(shè)的目的就是要在城市建設(shè)區(qū)域空間內(nèi)保護(hù)和恢復(fù)自然的水文特征，其實(shí)質(zhì)是恢復(fù)原始降雨徑流狀態(tài)，核心在于控制徑流。
　　年徑流總量控制率是所控制的降雨徑流量與年均降雨總量的比值，反映了降雨經(jīng)過自然與人工強(qiáng)化設(shè)施的滲透、滯蓄、凈化等措施控制城市建設(shè)下墊面降雨徑流程度的指標(biāo)，體現(xiàn)了一個(gè)城市對(duì)維系生態(tài)本底水文特征、以及應(yīng)對(duì)大概率的中小降雨事件的控制能力。年徑流總量控制率也是將海綿城市的定性概念轉(zhuǎn)化為定量設(shè)計(jì)、考核的關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)識(shí)別實(shí)現(xiàn)海綿城市建設(shè)綜合目標(biāo)具有重要的指導(dǎo)作用。
　　海綿城市建設(shè)是基于對(duì)自然本底的保護(hù)與修復(fù)，因此確定徑流總量控制率時(shí)必須要掌握城市所在地的降雨自然徑流規(guī)律與特點(diǎn)，依此來確定。當(dāng)?shù)氐淖匀粡搅饕?guī)律和特點(diǎn)與降雨量、下墊面狀況、土壤滲透性以及地下水位等因素有關(guān)，可通過多年降雨形成產(chǎn)匯流的水文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)推導(dǎo)得出。在海綿城市建設(shè)初期推廣時(shí)，住建部印發(fā)的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》中給出了北京建筑大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)收集國(guó)內(nèi)200多個(gè)城市降雨資料統(tǒng)計(jì)計(jì)算繪制的參考圖，供當(dāng)時(shí)試點(diǎn)城市和各地在確定徑流總量控制率時(shí)參考。筆者根據(jù)水利部水文局1986年《中國(guó)水資源評(píng)價(jià)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算的徑流總量控制率見表2，地處流域中上游的城市可取上限值、下游城市可取下限值。
　　表2 各流域徑流總量控制率參考
　　
　　年徑流總量控制率主要是針對(duì)中小降雨事件，可依據(jù)多年降雨資料導(dǎo)出降雨徑流總量控制率與降雨量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，其統(tǒng)計(jì)計(jì)算方法可參考《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》或《海綿城市建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51345-2018）。依徑流總量控制率確定的設(shè)計(jì)降雨水深與徑流控制設(shè)施的服務(wù)范圍設(shè)計(jì)降雨徑流控制設(shè)施的規(guī)模。年徑流總量控制率指標(biāo)應(yīng)該通過城市規(guī)劃分解到各個(gè)排水分區(qū)或開發(fā)建設(shè)的地塊上，再依據(jù)建設(shè)性詳規(guī)具體落實(shí)到實(shí)施項(xiàng)目上。
　　需要說明的是，我國(guó)海綿城市依據(jù)年徑流總量控制率確定徑流控制設(shè)施規(guī)模與美國(guó)LID設(shè)施依據(jù)徑流污染水質(zhì)控制體積（Water Quality Capture Volume，WQCV）確定徑流控制設(shè)施規(guī)模的側(cè)重點(diǎn)是有所不同的。美國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施完善程度及水體環(huán)境質(zhì)量要求較高，水污染控制的重點(diǎn)在點(diǎn)源污染治理基礎(chǔ)上逐步加強(qiáng)了面源污染控制，尤其是1977年頒布《清潔水法》（CWA）后，對(duì)初雨污染控制非常重視，WQCV更加側(cè)重控制初雨及徑流污染的LID設(shè)施的徑流體積控制設(shè)計(jì)（見圖4）。這方面我國(guó)尚有一定差距，一些基礎(chǔ)性研究工作也未跟上，因此，我國(guó)海綿城市還是依據(jù)自然下墊面對(duì)雨水徑流控制能力進(jìn)行設(shè)計(jì)的，控制徑流污染的水質(zhì)問題尚未作為主要考慮因素。
　　
　　圖4 美國(guó)降雨控制目標(biāo)與重現(xiàn)期的關(guān)系
　　04 海綿城市“誤解”之我見
　　目前業(yè)內(nèi)仍有一些對(duì)海綿城市的不同認(rèn)識(shí)，甚至是誤解。針對(duì)這些看法，筆者也談一下個(gè)人觀點(diǎn)。
　　4.1 海綿城市“萬能論”與“無用論”
　　代表性觀點(diǎn)：
　?、賹⒑＞d城市的效果“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”無限擴(kuò)大化；
　　②對(duì)海綿城市治澇、治黑的作用產(chǎn)生質(zhì)疑。
　　筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)都是片面的，過于極端。
　?。?）關(guān)于“治澇”。2010年住建部對(duì)351個(gè)城市進(jìn)行了城市內(nèi)澇調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明，由于城市排水設(shè)施不健全、標(biāo)準(zhǔn)低（基本上城市雨水排水管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在一年一遇的水平）等原因，有61%的城市出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇。2012年北京7·21特大暴雨后，國(guó)務(wù)院對(duì)城市內(nèi)澇問題非常重視，2013年國(guó)務(wù)院辦公廳及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕23號(hào)）。住建部按照國(guó)辦發(fā)〔2013〕23號(hào)文件的要求，及時(shí)組織修訂GB50014《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》，提高了城市排水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，由過去的1年一遇，提高到3~5年一遇，同時(shí)補(bǔ)充了城市內(nèi)澇防治要求。但一方面設(shè)施建設(shè)達(dá)標(biāo)非一日之功，另一方面對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注的城市內(nèi)澇問題又不能熟視無睹。因此，在海綿城市建設(shè)中強(qiáng)調(diào)采取灰綠結(jié)合的方式，來解決城市排水設(shè)施短板的現(xiàn)狀，在當(dāng)時(shí)的背景下，提出了讓百姓都能通俗易懂的“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的海綿城市建設(shè)的基本要求與實(shí)施效果，并以解決社會(huì)最為關(guān)注的“逢雨必澇”為突破口。在75號(hào)文中提出的“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇”的應(yīng)對(duì)雨情是依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T28592-2012《降雨量等級(jí)》（見表3），且與GB50014《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定的排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也是相互協(xié)調(diào)的。日后的海綿城市試點(diǎn)的工程實(shí)踐證明，通過源頭減排設(shè)施（微排水設(shè)施）與市政排水管網(wǎng)（小排水設(shè)施）灰綠結(jié)合的措施，無須大量更換管道就能實(shí)現(xiàn)GB50014《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范（2014年版）》提標(biāo)的要求，解決經(jīng)常性降雨發(fā)生的城市內(nèi)澇問題是可行的。當(dāng)前一些業(yè)內(nèi)人士和媒體對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的“大雨”量級(jí)（見表3）不了解，將“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇”泛化，誤讀了其真實(shí)含義，將在極端天氣出現(xiàn)的城市內(nèi)澇“甩鍋”海綿城市，筆者認(rèn)為這不是科學(xué)的態(tài)度。在極端天氣下，尤其是又出現(xiàn)外洪疊加導(dǎo)致的城市內(nèi)澇，要在避免發(fā)生重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失等對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成極大危害影響的前提下，科學(xué)構(gòu)建內(nèi)澇與外洪防治體系，統(tǒng)籌微、小、大（3M）城市綜合排水系統(tǒng)與外洪防治系統(tǒng)有機(jī)銜接的蓄、滯、排、泄等工程措施，以及政府的一整套應(yīng)急管理的非工程措施協(xié)同應(yīng)對(duì)。為此，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕23號(hào)）文件中提出了應(yīng)對(duì)城市內(nèi)澇的基本要求，并明確要求各地要加快建立健全技防、物防、人防相結(jié)合的綜合城市內(nèi)澇防治體系。
　　表3 《降雨量等級(jí)》（GB/T28592-2012）
　　
　　（2）關(guān)于“治黑”。海綿城市并不意味著不要建污水處理廠了。海綿城市應(yīng)對(duì)面源污染、尤其是初雨污染的效果是不容置疑的，對(duì)當(dāng)下我國(guó)城市普遍采用的合流制排水系統(tǒng)溢流污染是大有幫助的，對(duì)治理城市水體黑臭的作用也是非常明顯的，這已被大量的實(shí)踐所證明。國(guó)際水污染協(xié)會(huì)（WEF）在大量調(diào)研綠色基礎(chǔ)設(shè)施（GI）應(yīng)用效果的基礎(chǔ)上，在2008年發(fā)布的專題報(bào)告《綠色基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用》中，明確指出“借助綠色基礎(chǔ)設(shè)施 ，大大提高了對(duì)降雨徑流體積和水質(zhì)污染的有效控制，對(duì)合流制溢流污染（CSO）控制發(fā)揮了巨大作用”。
　?。?）關(guān)于減緩“熱島”效應(yīng)。城市熱島是由于城市建設(shè)導(dǎo)致的硬化（如建筑與構(gòu)筑物，混凝土、柏油路面，各種建筑墻面等）改變了城市下墊面的熱工屬性，它們吸熱快而熱容量小，在相同的太陽輻射條件下，比自然下墊面（綠地、水面等）升溫快，因而使其表面溫度明顯高于自然下墊面；同時(shí)，城市地表對(duì)太陽光的吸收率較自然地表高，能吸收更多的太陽輻射，進(jìn)而使空氣得到的熱量也更多，溫度升高。城市地表含水量少，熱量更多地以顯熱形式進(jìn)入空氣中，導(dǎo)致空氣升溫；如夏天里，草坪溫度32℃、樹冠溫度30℃的時(shí)候，水泥地面的溫度可以達(dá)到57℃，柏油馬路的溫度更高達(dá)63℃。這些高溫物體形成巨大的熱源，烘烤著周圍的大氣，形成“城市熱島”。建設(shè)“海綿城市”，最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)城市下墊面及生態(tài)環(huán)境的影響，保護(hù)和恢復(fù)自然水文特征，提高城市“含水量”，增加水汽蒸騰、適度提高城市濕度，對(duì)緩解城市熱島效應(yīng)是非常有利的。
　　4.2 海綿城市“費(fèi)錢論”
　　代表性觀點(diǎn)：海綿城市建設(shè)花這么多錢值嗎？
　　海綿城市是針對(duì)城鎮(zhèn)水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水安全良性發(fā)展的新理念，是新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型的建設(shè)方式，滲透到城市建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，而且所采取的技術(shù)措施已不僅僅是傳統(tǒng)的給排水工程措施了。海綿城市強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)、全域統(tǒng)籌，藍(lán)綠融合、多專業(yè)融合的綜合實(shí)施，即“棍打一大片”，而并非就水論水的“槍扎一條線”。以源頭減排為例（見圖5），由于要實(shí)現(xiàn)“滲、滯、蓄、凈、用、排”的要求，雨水不再采用傳統(tǒng)全靠管道收排的做法，而是將屋面、小區(qū)道路等硬化面的雨水匯流到周邊下凹綠地、植草溝、雨水花塘等綠地系統(tǒng)中，再通過綠地系統(tǒng)中的溢流收排設(shè)施進(jìn)入管網(wǎng)，這樣做大大節(jié)省了管道建設(shè)量，將管道建設(shè)省下的投資用于下凹綠地的景觀建設(shè)、環(huán)境生態(tài)的改善等。這種做法有時(shí)并不涉及投資多寡，只是簡(jiǎn)單地將傳統(tǒng)做法調(diào)整一下（如豎向關(guān)系等），即可實(shí)現(xiàn)多方面的綜合效益，可謂一舉多得。傳統(tǒng)做法是既要建管網(wǎng)，又要做綠化景觀，專業(yè)割裂使得每一筆錢都得花。現(xiàn)在是多措合一，既解決了雨水收排利用、雨污源分離、美化居住環(huán)境，節(jié)省投資，又提升管網(wǎng)排水效率，何樂而不為？現(xiàn)在這種做法非常受開發(fā)商和市政建設(shè)部門的歡迎，在老舊小區(qū)改造、城市環(huán)境整治、排水管網(wǎng)補(bǔ)短板等城市有機(jī)更新建設(shè)中廣為應(yīng)用。
　　
　　圖5 源頭減排做法
　　海綿城市建設(shè)的外延很廣，涉及面較大，有些地方在計(jì)算海綿城市建設(shè)投資時(shí)，出于種種原因?qū)⒑＞d城市建設(shè)的關(guān)聯(lián)投資也一并計(jì)入，而忽略海綿城市建設(shè)所帶來的城市品質(zhì)提升、生態(tài)環(huán)境效益與設(shè)施效率提升等關(guān)聯(lián)收益，僅是從傳統(tǒng)意義上的、狹義的水利工程投資的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析邏輯來計(jì)較，甚至缺乏科學(xué)性地將微、小、大排水系統(tǒng)投資及功能進(jìn)行彼此簡(jiǎn)單的割裂比較，可能是造成“海綿城市建設(shè)投資大”的誤導(dǎo)原因吧。
　　4.3 海綿城市“運(yùn)動(dòng)論”
　　代表性觀點(diǎn)：海綿城市建設(shè)試點(diǎn)結(jié)束后還搞嗎？
　　縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家自20世紀(jì)80年代前后開始反思過度依賴灰色基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)做法所帶來的問題，逐步重視綠色基礎(chǔ)設(shè)施不可或缺的作用（見圖6）。通過各國(guó)的大量實(shí)踐證明，走灰綠結(jié)合的道路，是低碳綠色發(fā)展的明智選擇，是符合未來發(fā)展需求的。中國(guó)根據(jù)國(guó)情發(fā)展的需要，適時(shí)提出的中國(guó)式海綿城市建設(shè)，也是符合國(guó)際發(fā)展大勢(shì)的。
　　
　　圖6 城市排水新術(shù)語的演變
　　盡管海綿城市建設(shè)在我國(guó)還是新生事物，在中央政府的高位推動(dòng)下，通過試點(diǎn)引路，探索符合國(guó)情的可復(fù)制、可推廣制度、經(jīng)驗(yàn)和做法，目的就是逐步推而廣之，而不是“花拳繡腿”擺擺樣子。相信隨著我國(guó)海綿城市建設(shè)的各項(xiàng)政策機(jī)制的不斷完善，相關(guān)技術(shù)措施不斷成熟，必將成為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的“標(biāo)配”，助力加速我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、城市品質(zhì)和人居環(huán)境的提升。
　　4.4 海綿城市“以綠帶灰論”
　　代表性觀點(diǎn)：過意強(qiáng)調(diào)海綿城市綠色設(shè)施的作用，大有“只綠不灰”就可解決一切問題。
　　我們都知道綠色基礎(chǔ)設(shè)施雖然建設(shè)運(yùn)維費(fèi)低，但最大問題是占用空間大、用地多、效率低；而相比之下灰色基礎(chǔ)設(shè)施正相反，用地少、效率高。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，對(duì)生態(tài)環(huán)境、低碳綠色、可持續(xù)發(fā)展的期許和要求日益提升，單一靠綠色或灰色設(shè)施包打天下都是難以作為的，走灰綠結(jié)合的發(fā)展道路已成為必然選擇。如何使灰綠設(shè)施耦合銜接得“天衣無縫”，系統(tǒng)效率在投資建設(shè)、運(yùn)維管護(hù)上最優(yōu)，恰恰是海綿城市建設(shè)的作為所在。