2014年以來，國家大力推廣PPP模式。經(jīng)過近5年的快速發(fā)展，截至目前，我國納入財(cái)政部綜合信息平臺管理庫的PPP項(xiàng)目高達(dá)9,296個(gè)，入庫項(xiàng)目金額141,603.26億元，投資規(guī)模已居世界首位?？傮w來看，PPP從引入時(shí)的融資工具發(fā)展到現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)政策，未來必將成為影響廣泛而深遠(yuǎn)的國家治理理念。
　　為了進(jìn)一步規(guī)范PPP模式，推動(dòng)我國PPP事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，2017年以來，相關(guān)重要政策陸續(xù)發(fā)布，無論是對PPP項(xiàng)目運(yùn)作本身，還是對PPP參與各方均提出了更高的要求。中央企業(yè)（下稱“央企”）資質(zhì)優(yōu)、資信好、實(shí)力強(qiáng)，是參與中國式PPP項(xiàng)目（PEP）的主力軍。但在相關(guān)政策影響下，央企也必須立足自身優(yōu)勢，調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，主動(dòng)適應(yīng)政策形勢，才能更好地參與項(xiàng)目。本文嘗試通過分析相關(guān)政策對PPP模式的影響，就央企在當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目給出有關(guān)建議。
　　一、相關(guān)重要政策概述
　　2017年11月，為規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號），明確對已入庫項(xiàng)目整改清退的“七項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”和新項(xiàng)目入庫的“四項(xiàng)門檻”。國務(wù)院國資委下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號），進(jìn)一步提高了中央企業(yè)參與PPP業(yè)務(wù)的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)。
　　2018年，有關(guān)部門陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）、《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件，進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格資本金審查并規(guī)范資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，PPP項(xiàng)目融資渠道大幅收緊。
　　今年以來，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號），明確了規(guī)范的PPP項(xiàng)目具備的特征，進(jìn)一步嚴(yán)格項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配、績效考核和投融資模式，雖允許符合條件的項(xiàng)目采用政府付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制，但也堵住了新簽約項(xiàng)目從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出的渠道。隨著《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）、《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）和《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）等法規(guī)、文件的出臺，雖然在一定程度上優(yōu)化了資本金管理，但也在項(xiàng)目在線審批監(jiān)管、投資控制等方面提出了更高的要求。與此同時(shí)，《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）和9月4日國務(wù)院常務(wù)會議有關(guān)精神，也讓各界開始對比PPP和專項(xiàng)債券兩種模式的優(yōu)劣，并探討兩者結(jié)合推動(dòng)“六穩(wěn)”工作的可能性。
　　綜上所述，2017年底以來，相關(guān)政策層出不窮，這對PPP模式產(chǎn)生了深刻影響，也對央企參與PPP項(xiàng)目提出新的挑戰(zhàn)。
　　二、相關(guān)政策對PPP模式及央企參與項(xiàng)目的影響
　?。ㄒ唬┢渌Ｊ綄PP模式產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”
　　1、純“使用者付費(fèi)”項(xiàng)目傾向于采用特許經(jīng)營模式實(shí)施
　　PPP項(xiàng)目的前置手續(xù)繁雜，按照合規(guī)的方式運(yùn)作一個(gè)項(xiàng)目往往需要1-2年時(shí)間。特別是發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號文發(fā)布后，要求PPP項(xiàng)目須納入全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺和全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測服務(wù)平臺；再加上財(cái)政部綜合信息平臺，項(xiàng)目入庫等前置手續(xù)繁雜冗長，導(dǎo)致地方政府對PPP模式存在畏難情緒。相較而言，地方政府出于項(xiàng)目運(yùn)作效率考慮，對于完全市場化的純“使用者付費(fèi)”項(xiàng)目，不再過多寄希望于PPP模式，而更傾向于采用特許經(jīng)營模式實(shí)施。
　　2、專項(xiàng)債券政策或?qū)Σ糠諴PP項(xiàng)目產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”
　　今年以來，國家陸續(xù)下發(fā)相關(guān)政策，大力支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目。6月，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），允許專項(xiàng)債券項(xiàng)目配套市場化融資。同時(shí)，對于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，在評估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金。9月4日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，進(jìn)一步提出提前下達(dá)限額的專項(xiàng)債券可在部分符合要求的項(xiàng)目中作為資本金，并明確最高比例。專項(xiàng)債券雖然在投資效率和項(xiàng)目管理精細(xì)化上無法和PPP相比，但其發(fā)行流程便捷、運(yùn)作效率高、融資成本低，在部分領(lǐng)域更易獲得地方政府青睞。目前，PPP和專項(xiàng)債券結(jié)合的政策還有待完善，專項(xiàng)債券政策或?qū)Σ糠諴PP項(xiàng)目產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。
　　（二）相關(guān)政策對PPP模式本身的影響
　　1、缺乏運(yùn)營收入的項(xiàng)目難以采用PPP模式
　　由于專項(xiàng)債券要求項(xiàng)目收益與融資自求平衡，無法支持缺乏運(yùn)營收入的項(xiàng)目；而一般債券受額度限制，通常難以滿足項(xiàng)目融資需求。因此，缺乏運(yùn)營收入的項(xiàng)目原本主要采用PPP模式來實(shí)施。但由于財(cái)辦金〔2017〕92號文提出要審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制為“政府付費(fèi)”的項(xiàng)目實(shí)施將會更加困難。雖然財(cái)金〔2019〕10號文明確，財(cái)政支出責(zé)任占比尚未超過5%的地區(qū)，即可新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。但其也同時(shí)指出，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。這造成在實(shí)踐中，監(jiān)管部門、社會資本及金融機(jī)構(gòu)對于缺乏運(yùn)營收入的項(xiàng)目采用PPP模式存有戒心，無論是項(xiàng)目入庫審核、采購落地，還是融資交割，難度均顯著增加。
　　2、產(chǎn)業(yè)新城及片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目受沖擊較大
　　按照財(cái)金〔2019〕10號文的規(guī)定，“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出?！蔽募鞔_否定了政府性基金預(yù)算收入用于PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼的合規(guī)性。這一方面否決了地方政府以政府性基金預(yù)算支出降低財(cái)承占比的做法；另一方面也使得之前主要依賴于政府性基金預(yù)算收入作為項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼來源的產(chǎn)業(yè)新城及片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目徹底告別PPP模式。
　　3、績效考核加碼增加了融資的不確定性
　　財(cái)辦金〔2017〕92號文要求至少項(xiàng)目建設(shè)成本的30%參與績效考核，文件下發(fā)后主管部門對前期已落地和正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目進(jìn)行了核查。部分地區(qū)為了確保PPP項(xiàng)目合同完全符合財(cái)辦金〔2017〕92號文的要求，實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司啟動(dòng)再談判程序，力圖通過簽署補(bǔ)充協(xié)議的形式明確建設(shè)成本的30%參與績效考核。但據(jù)調(diào)研部分項(xiàng)目了解到，由于擔(dān)心績效考核加碼后，運(yùn)營期內(nèi)獲得實(shí)際付費(fèi)不足以償還金融機(jī)構(gòu)貸款，項(xiàng)目公司往往不同意簽署此類補(bǔ)充協(xié)議。
　　財(cái)金〔2019〕10號文中提出“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”。目前有兩種“完全掛鉤”的做法：一是績效考核與全額服務(wù)費(fèi)掛鉤，即建設(shè)期、運(yùn)營期均參與考核；二是付費(fèi)僅與全部的項(xiàng)目產(chǎn)出掛鉤，不與全額服務(wù)費(fèi)掛鉤。但實(shí)踐中，為了確保項(xiàng)目順利通過入庫審核，多數(shù)項(xiàng)目執(zhí)行第一種做法。
　　無論實(shí)操中執(zhí)行尺度如何，相關(guān)政策實(shí)質(zhì)上均大幅提高了績效考核標(biāo)準(zhǔn)，雖說有助于建立“全生命周期”的績效體系，但由于PPP項(xiàng)目公司收入風(fēng)險(xiǎn)增加，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在審核項(xiàng)目貸款時(shí)更加謹(jǐn)慎，使得本來就困難的PPP項(xiàng)目融資雪上加霜。
　　（三）相關(guān)政策對央企參與PPP項(xiàng)目的直接影響
　　1、央企籌集項(xiàng)目資本金渠道受限
　　國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號文要求，各企業(yè)要嚴(yán)格遵守國家重大項(xiàng)目資本金制度，合理控制杠桿比例，做好擬開展PPP項(xiàng)目的自有資金安排，但不得通過引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。這基本上否決了央企通過設(shè)立各類基金、開展結(jié)構(gòu)化融資的可能性，資本金籌集渠道大大受限。雖然國發(fā)〔2019〕26號文允許通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項(xiàng)目資本金，但要求不得超過資本金總額的50%，這使得央企難以通過權(quán)益性金融工具在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目出表。
　　2、央企融資增信存在政策限制
　　PPP項(xiàng)目實(shí)操中，為規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)，往往存在實(shí)施機(jī)構(gòu)要求社會資本變相代為出資或金融機(jī)構(gòu)要求社會資本的母公司或者關(guān)聯(lián)公司提供擔(dān)保增信的情形。
　　但國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號文要求，“中央企業(yè)在PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等；項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東接照出資比例共同擔(dān)保?！?br>　　換言之，項(xiàng)目公司“各方股東應(yīng)按照出資比例共同擔(dān)保”，但財(cái)金〔2019〕10號文要求，政府方出資代表不得提供任何形式的擔(dān)保、還款承諾。若存在上述情形，已入庫項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)予以清退，項(xiàng)目形成的財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)，依法依規(guī)提請有關(guān)部門對相關(guān)單位及個(gè)人予以嚴(yán)肅問責(zé)。
　　因此，上述政策沖突導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的融資擔(dān)保要求在實(shí)踐中難以滿足，從而導(dǎo)致央企融資常常陷入困境。
　　3、央企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到嚴(yán)格管控
　　國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號文規(guī)定：“一是納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對PPP項(xiàng)目的凈投資（直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔(dān)保或增信的其他資金之和，減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金）原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。二是集團(tuán)要做好內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離，明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限；資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。三是集團(tuán)應(yīng)加強(qiáng)對非投資金融類子企業(yè)的管控，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)監(jiān)管政策，不得參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營的項(xiàng)目。”
　　因此，前幾年迅速擴(kuò)張、資產(chǎn)負(fù)債率較高的央企（尤其是建筑類和金融類央企）參與PPP項(xiàng)目受到嚴(yán)格限制，多數(shù)央企均有出表需求。實(shí)踐中，央企通常通過占少量股權(quán)和其他企業(yè)（私人企業(yè)）組建聯(lián)合體的方式參與PPP項(xiàng)目，這會導(dǎo)致兩方面問題：一是地方政府出于對央企所有制形式的信任，多數(shù)會要求央企在聯(lián)合體中控股，從而導(dǎo)致聯(lián)合體難以組建；二是即便聯(lián)合體組建成功，復(fù)雜的股權(quán)結(jié)構(gòu)也會引發(fā)責(zé)任分工、利益協(xié)調(diào)及公司治理等諸多問題。
　　三、對當(dāng)前央企參與PPP項(xiàng)目的若干建議
　　當(dāng)前政策對央企的投融資、建設(shè)履約、運(yùn)營管理和總體協(xié)調(diào)能力提出了更高的要求，筆者結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐就央企當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目提出以下建議：
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)項(xiàng)目遴選，重視運(yùn)營收入
　　2014年以來，央企搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，主動(dòng)承擔(dān)社會責(zé)任，承接了大量的PPP項(xiàng)目。由于前幾年對PPP項(xiàng)目管理較為寬松，央企所承接的項(xiàng)目以“政府付費(fèi)”居多，重建設(shè)輕運(yùn)營，績效考核設(shè)置較松，有時(shí)甚至重政治輕經(jīng)濟(jì)，不注重投資效益。隨著相關(guān)政策頒布，多數(shù)項(xiàng)目面臨整改、再談判，部分項(xiàng)目甚至陷入終止。
　　為提高PPP項(xiàng)目的落地率，規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保證后期順暢執(zhí)行，建議央企結(jié)合自身情況建立項(xiàng)目儲備庫，有方向、有目標(biāo)地對接跟蹤潛在項(xiàng)目，加強(qiáng)項(xiàng)目遴選。要回歸PPP初心，重點(diǎn)選擇參與自身有競爭優(yōu)勢、運(yùn)營收入潛力大、財(cái)務(wù)測算準(zhǔn)確、運(yùn)作流程規(guī)范的項(xiàng)目。對于缺乏運(yùn)營收入的純建設(shè)類PPP項(xiàng)目、主要依賴于政府性基金預(yù)算收入作為項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼來源的產(chǎn)業(yè)新城及片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目，要審慎選擇。
　?。ǘ┘涌鞈?zhàn)略轉(zhuǎn)型，適應(yīng)形勢發(fā)展
　　PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司通常承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)工作。由于我國運(yùn)營類央企較少，在前幾年的PPP實(shí)踐中，以中建、中鐵、鐵建、中交等為代表的建筑類央企充當(dāng)了主角，他們?yōu)榧涌煳覈A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程作出了重要貢獻(xiàn)。但這也使得部分地方政府和建筑類央企對PPP模式存在一定的誤解，認(rèn)為PPP模式就是加長版的BT，背離了PPP的宗旨。在強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期管理和財(cái)政資金支出績效的大背景下，這種重建設(shè)輕運(yùn)營、重工程利潤輕運(yùn)營收入的模式難以為繼。
　　為更好地適應(yīng)形勢，央企應(yīng)立足自身優(yōu)勢，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，加快戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。可喜的是，在一些地方的地下綜合管廊項(xiàng)目和軌道交通項(xiàng)目中，作為投資人的央企已組建專業(yè)部門，全面參與和項(xiàng)目相關(guān)的地下空間開發(fā)運(yùn)作，這既減輕了財(cái)政支付壓力，又降低了項(xiàng)目收入風(fēng)險(xiǎn)，還推動(dòng)了企業(yè)自身的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。
　　（三）細(xì)化融資方案，盡量“帶資投標(biāo)”
　　項(xiàng)目融資工作是制約PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施的關(guān)鍵因素，實(shí)操中因?qū)徟掷m(xù)不齊全、融資擔(dān)保不足、PPP項(xiàng)目文件有瑕疵、政策變動(dòng)頻繁等原因?qū)е潞芏囗?xiàng)目融資交割遲遲無法完成。特別是《政府投資條例》的實(shí)施，禁止墊資建設(shè)，也不得新增地方政府隱性債務(wù)。因此，無法完成融資交割往往意味著項(xiàng)目終止。央企雖然在主體資信、授信額度等方面具備優(yōu)勢，但由于受到更多的政策監(jiān)管，順利完成融資交割也絕非易事。
　　基于上述原因，建議央企在符合監(jiān)管要求的前提下引入財(cái)務(wù)投資人，并根據(jù)國發(fā)〔2019〕26號文的要求，通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項(xiàng)目資本金。同時(shí)，提前與金融機(jī)構(gòu)開展融資洽談，讓金融機(jī)構(gòu)專業(yè)人員介入項(xiàng)目有關(guān)文件編制工作，在項(xiàng)目前期推進(jìn)過程中，就項(xiàng)目合規(guī)性、融資所需材料、審批事項(xiàng)等進(jìn)行充分溝通，為項(xiàng)目融資提供堅(jiān)實(shí)保障。
　?。ㄋ模┳⒅亟柚饽X，發(fā)揮智庫作用
　　在PPP項(xiàng)目近5年的發(fā)展進(jìn)程中，咨詢機(jī)構(gòu)的作用已經(jīng)被廣泛認(rèn)可。政府方通常會聘請專業(yè)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，從技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)等多個(gè)方面為項(xiàng)目提供智力支持。央企往往精于自身的建設(shè)或運(yùn)營主業(yè)，對PPP的最新政策法規(guī)和專業(yè)知識不一定精通，在談判時(shí)很可能處于弱勢地位。同時(shí)，隨著PPP項(xiàng)目政策日趨嚴(yán)格規(guī)范，項(xiàng)目后期整改和再談判情形也將越來越多。
　　因此，央企在參與PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)聘請一家經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)性強(qiáng)的咨詢機(jī)構(gòu)，全方位為項(xiàng)目實(shí)施保駕護(hù)航，這為央企帶來的潛在價(jià)值是不可估量的。
　　來源：大岳咨詢 作者：大岳咨詢 朱潤鈺 王生乾