近年來“棚改”已經(jīng)基本完成其階段性歷史任務(wù)，“舊改”逐步接替“棚改”上升到了國家經(jīng)濟(jì)政策層面，并被作為下一步拉動(dòng)投資、帶動(dòng)消費(fèi)的重點(diǎn)政策工具在全國范圍內(nèi)推廣?！芭f改”即城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，今年4月份國務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次指出“加大實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造力度”，并延續(xù)2019年12月份中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，決定“嚴(yán)控棚改范圍，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作”。本文將就城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造相關(guān)政策背景進(jìn)行梳理，并對(duì)政府、社會(huì)資本和公眾方參與舊改項(xiàng)目的投融資模式進(jìn)行分析和探討。
　　一、舊改項(xiàng)目特點(diǎn)和政策梳理
　　“舊改”不同于“棚改”，“舊改”是對(duì)城鎮(zhèn)原有老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行修繕提質(zhì)、更新改造并按需配套公共服務(wù)設(shè)施?！芭f改”不拆除原有建筑物及設(shè)施，不搬遷原住居民，不涉及土地一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)，也不改變建筑物使用功能和土地權(quán)屬。因此“舊改”的推廣可以有效防止城市大拆大建，降低城市更新成本；同時(shí)更好地保護(hù)原有城鎮(zhèn)風(fēng)貌和民俗文化，推動(dòng)城市片區(qū)差異化發(fā)展。
　　根據(jù)相關(guān)部門的估算，初步統(tǒng)計(jì)全國老舊小區(qū)近16萬個(gè)，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約40 億平方米；初步估算城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造投資總額高達(dá)4萬億元，按照5年的改造期，每年可新增投資約8000億元。不同于棚改項(xiàng)目由政府主導(dǎo)、投資為主的方式，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目采用“菜單化”戶戶定制的改造方式，通過財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金支持、居民個(gè)人承擔(dān)、單位出資、引入社會(huì)資本方等多元化投融資方式共同籌集改造資金。這種方式既可以促增長、惠民生，又可以刺激居民內(nèi)需、帶動(dòng)社區(qū)消費(fèi)。
　　“舊改”并不是一個(gè)全新的概念，自2000年起全國各地就開始探索并實(shí)施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造工作，舊改整體政策也朝著更具指導(dǎo)性和可落地性的邏輯演變。近年來相關(guān)政策逐步明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造范圍和改造內(nèi)容，突出了中央財(cái)政資金的支持引導(dǎo)作用，并強(qiáng)調(diào)拓寬多元投融資渠道，旨在建立健全舊改社區(qū)后續(xù)的長效物業(yè)管理機(jī)制。
　　近三年來，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造主要政策及會(huì)議內(nèi)容梳理如下：

　　二、舊改項(xiàng)目的投融資模式
　　目前，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的資金來源主要包括：①政府財(cái)政支出，即舊改項(xiàng)目中央預(yù)算內(nèi)財(cái)政專項(xiàng)資金、市、區(qū)（縣）兩級(jí)財(cái)政按比例出資資金；②居民自籌資金；③小區(qū)原產(chǎn)權(quán)單位出資資金，包括小區(qū)“三供一業(yè)”分離移交改造資金等；④市政專營單位出資資金，包括水、電、氣、暖、通信地下管網(wǎng)改造、線路路理資金等。
　　由于舊改項(xiàng)目一般投資額度較大，上述資金難以完全覆蓋，加上投資內(nèi)容兼具系統(tǒng)性和多樣性，因此也給予了金融機(jī)構(gòu)、建筑企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)以及其他相關(guān)行業(yè)單位參與其中的發(fā)揮空間。舊改項(xiàng)目的資金缺口既可以由政府主導(dǎo)進(jìn)行籌措，也可以引入社會(huì)資本方完成投融資并負(fù)責(zé)后續(xù)的管理和維護(hù)，一般采取的投融資模式有：
　?。ㄒ唬┐虬僮髂Ｊ?br>　　老舊小區(qū)改造項(xiàng)目一般比較分散，單體規(guī)模不大，可以按照舊改改造內(nèi)容和類型拆分后同周邊棚改、舊城改造類項(xiàng)目結(jié)合，或者整體打包進(jìn)棚改、舊城改造類項(xiàng)目中一起操作。通過棚改、舊城改造類項(xiàng)目的承接主體進(jìn)行整體商業(yè)化運(yùn)作，其融資渠道較為廣泛，未來收益穩(wěn)定，基本可以覆蓋老舊小區(qū)改造的成本。而且打包結(jié)合運(yùn)作也有利于統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)一部署，還可以整合土地資源，減少公建設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，提高土地利用效率。但是該種模式只停留在前期改造投融資層面，沒有有效考慮后續(xù)舊改/棚改社區(qū)的物業(yè)管理、居民消費(fèi)現(xiàn)金流實(shí)現(xiàn)等問題。該種模式可以借鑒的案例有深圳市城市更新項(xiàng)目、廣東省“三舊”改造項(xiàng)目。
　?。ǘ┌l(fā)行專項(xiàng)債模式
　　財(cái)政部近期明確，專項(xiàng)債投向新增城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領(lǐng)域，目前已有安徽省、山東省發(fā)行的市政基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債券案例。其中，山東省濰坊市安丘水質(zhì)提升及老舊小區(qū)供水設(shè)施改造項(xiàng)目總投資6.024億元，發(fā)行專項(xiàng)債額度2億元；安徽省銅陵市老舊小區(qū)改造示范項(xiàng)目-銅關(guān)區(qū)老舊小區(qū)雨污分流提質(zhì)改造項(xiàng)目總投資3.65億元，發(fā)行專項(xiàng)債額度2億元。上述舊改專項(xiàng)債項(xiàng)目發(fā)行債券額度共計(jì)約4億元，但與超萬億元的總體發(fā)行量相比，規(guī)模依然很小。
　　同時(shí)，這兩個(gè)用于舊改的專項(xiàng)債的債券本息償付較為依賴土地出讓收入、財(cái)政補(bǔ)貼等，舊改項(xiàng)目本身形成的經(jīng)營性收入及現(xiàn)金流有限，融資需求基本靠專項(xiàng)債滿足，并未撬動(dòng)太多市場(chǎng)化融資。項(xiàng)目發(fā)債額度也是按照地方專項(xiàng)債務(wù)限額進(jìn)行管理和分配，無法完全將項(xiàng)目本身投資額度和實(shí)際融資需求進(jìn)行匹配。
　　（三）采用PPP模式
　　舊改項(xiàng)目采取PPP模式進(jìn)行操作，重點(diǎn)在于引入社會(huì)資本共擔(dān)舊改改造資金的同時(shí)，由社會(huì)資本參與舊改社區(qū)后續(xù)的運(yùn)營管理，有利于建立起長效社區(qū)管理機(jī)制和收費(fèi)體系，并更好地響應(yīng)國家相關(guān)政策的號(hào)召。如以PPP模式實(shí)施舊改項(xiàng)目，在社會(huì)資本方提供小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)的基礎(chǔ)上，可充分挖掘舊改項(xiàng)目本身的使用者付費(fèi)來源，必要時(shí)由政府方協(xié)調(diào)提供與舊改項(xiàng)目相關(guān)的配套經(jīng)營性資源進(jìn)行整體操作。相關(guān)使用者付費(fèi)來源和配套資源分析如下：
　?。?）基礎(chǔ)物業(yè)管理服務(wù)和附加服務(wù)收費(fèi)。舊改社區(qū)業(yè)主群體相對(duì)穩(wěn)定，物業(yè)管理項(xiàng)目公司可在相關(guān)法規(guī)允許的范圍內(nèi)，建立起社區(qū)多方溝通機(jī)制，深入調(diào)研社區(qū)業(yè)主的消費(fèi)需求和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，在提供社區(qū)設(shè)施維護(hù)、安保服務(wù)、綠化管理等基礎(chǔ)物業(yè)服務(wù)之外，還可以針對(duì)特定業(yè)主人群開展家政服務(wù)、維修安裝、代買代賣、社區(qū)醫(yī)療、老人陪護(hù)、餐飲小飯桌等相關(guān)便民服務(wù)，積極拓展社區(qū)物業(yè)服務(wù)的附加價(jià)值和衍生價(jià)值。
　?。?）在舊改項(xiàng)目物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)設(shè)置特許經(jīng)營激勵(lì)。由社會(huì)資本方與政府主管部門簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，由社會(huì)資本方盤活舊改項(xiàng)目社區(qū)內(nèi)閑置的經(jīng)營性資源，比如可將物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的廣告發(fā)布權(quán)、便民服務(wù)亭設(shè)置和經(jīng)營權(quán)、停車場(chǎng)（充電樁）收費(fèi)權(quán)、物流自提設(shè)施場(chǎng)地租賃收費(fèi)權(quán)等特許經(jīng)營權(quán)賦予社會(huì)資本方，以彌補(bǔ)其物業(yè)收費(fèi)不足。
　?。?）配套舊改項(xiàng)目相關(guān)的經(jīng)營性項(xiàng)目，做好資金平衡。在符合城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，配置與舊改運(yùn)營內(nèi)容實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的經(jīng)營性項(xiàng)目，比如考慮打包與舊改小區(qū)直接相關(guān)的供電、供水、供熱、供氣、停車、污水與垃圾處理等有穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以增加項(xiàng)目整體收益并進(jìn)一步滿足社區(qū)居民的生活內(nèi)需，同時(shí)可以釋放未來社區(qū)居民的消費(fèi)動(dòng)力。
　　三、舊改PPP項(xiàng)目的相關(guān)案例
　　湖南省湘西州吉首市城區(qū)、小區(qū)綜合改造及物業(yè)管理PPP項(xiàng)目于2017年由吉首市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)起，同年開工建設(shè)，項(xiàng)目總投資6.3億元。項(xiàng)目針對(duì)吉首市四個(gè)主要老舊城區(qū)片區(qū)進(jìn)行提質(zhì)改造，在保護(hù)原有苗族、土家族等少數(shù)民族建筑風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容包括老舊城區(qū)片區(qū)道路提質(zhì)改造、綠化亮化、雨污管網(wǎng)改造、房屋立面改造、社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等，以及新建社區(qū)附屬學(xué)校、電力配套設(shè)施等。
　　項(xiàng)目采取可行性缺口補(bǔ)助模式，在財(cái)政提供部分運(yùn)營補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目通過物業(yè)管理費(fèi)收入、停車位收入、小區(qū)道路沿線停車場(chǎng)經(jīng)營權(quán)出租收入、小區(qū)廣告位經(jīng)營權(quán)出租收入以及配套公共服務(wù)設(shè)施運(yùn)營服務(wù)收入等來實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本整體投融資和項(xiàng)目運(yùn)維的合理回報(bào)。目前，該項(xiàng)目城區(qū)片區(qū)綜合改造、片區(qū)附屬公共設(shè)施等主要工程已經(jīng)基本建設(shè)完工，相關(guān)片區(qū)改造前后對(duì)比效果如下圖：
　　雅溪復(fù)烤廠片區(qū)巷道工程

　雅溪復(fù)烤廠小溪橋路

　　雅溪大漢新城片區(qū)技工學(xué)校宿舍改造工程

　　三、結(jié)語
　　在政策紅利的陸續(xù)釋放下，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是使老城區(qū)煥發(fā)新生機(jī)的有效手段，它并非單純的造城運(yùn)動(dòng)或商業(yè)開發(fā)活動(dòng)，而是在融入對(duì)產(chǎn)業(yè)需求的理解和人文關(guān)懷的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)造性活動(dòng)。同時(shí)，舊改項(xiàng)目采取PPP模式，或者專項(xiàng)債與PPP結(jié)合的模式，可以更好地建立起政企長效合作機(jī)制，發(fā)揮各方資源及能力優(yōu)勢(shì)，以協(xié)力解決舊改項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到的項(xiàng)目投融資建設(shè)問題以及后續(xù)綜合物業(yè)管理等一系列難題。
　　作者：大岳咨詢 李慶琛
　　來源：大岳咨詢