三、案例分析：博登湖管理
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　　博登湖位于德國(guó)、瑞士和奧地利三國(guó)邊境，是德國(guó)最大的湖泊。其整個(gè)匯水區(qū)面積為11438平方公里，其中28%位于德國(guó)境內(nèi)，分別屬于巴登符登堡州和拜仁州（見(jiàn)圖五）。博登湖湖盆位于海平面395米，整個(gè)湖面為536平方公里，分為上湖(Obersee)和下湖(Untersee)，上湖面積為473平方公里，下湖面積為63平方公里，博登湖最深處為254米，也是德國(guó)最深的湖泊。湖岸總長(zhǎng)為273公里，巴登州、拜仁州、奧地利和瑞士分別占155公里、18公里、28公里和72公里[1]。源自冰雪融化和降水的萊茵河水每年帶來(lái)115億立方米的水量，相對(duì)于此，抽取飲用水1.25億立方米僅是很小的量，比湖面的年蒸發(fā)量還要少得多，因此水量不是主要問(wèn)題。

　　圖五：博登湖流域
　　博登湖在上世紀(jì)50年代到80年代之間，因?yàn)槠涓粻I(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題而被深入研究，通過(guò)國(guó)家間的共同努力，已經(jīng)部分得到恢復(fù)。主要是因?yàn)橄喈?dāng)短的湖水垂直交換時(shí)間，磷濃度很快并持續(xù)地得到下降，浮游植物的反應(yīng)也開(kāi)始處于一種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中。而減少磷物質(zhì)輸入的最主要措施是加強(qiáng)和改善廢水處理。但一直到磷濃度開(kāi)始下降十年后，主要浮游植物才出現(xiàn)明顯減少。點(diǎn)源型的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)來(lái)源到現(xiàn)在為止已經(jīng)最大程度地予以消減，進(jìn)一步的努力主要針對(duì)面源污染的消減，即針對(duì)氮物質(zhì)的消減（見(jiàn)圖六）。在2006年完成的博登湖現(xiàn)狀評(píng)估中，植物、水生植物和浮游植物指標(biāo)被標(biāo)識(shí)為良好，魚(yú)類和大型底棲動(dòng)物也被標(biāo)識(shí)為良好，在水體營(yíng)養(yǎng)狀況上也處于貧營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)。根據(jù)博登湖水體的物理和化學(xué)質(zhì)量因子，博登湖符合近自然的、貧營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的阿爾卑斯山前大型湖泊類型，在深層湖水中也有充足的氧含量保障自然的生物反應(yīng)。在高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)利用河岸的情況下，盡管水質(zhì)良好，但可能出現(xiàn)生態(tài)方面的不足，博登湖就是這方面的例子，上湖66%和下湖47%的湖岸被列為非自然和受影響狀態(tài)[2]，影響實(shí)現(xiàn)依歐盟《水框架指令》規(guī)定的良好生態(tài)狀況的環(huán)境目標(biāo)。
　　[1]http://www.igkb.de/html/seedaten/index.html.
　　[2] Koordinationsgruppe im Bearbeitungsgebiet Alpenrhein/Bodensee, Internationale Abstimmung der Bewirtschaftungspl?ne und Ma?nahmenprogramme – Bearbeitungsgebiet Alpenrhein/Bodensee, Oktober 2009, S.14.

　　圖六：博登湖治理中葉綠素、磷、氮變化趨勢(shì)
　　（二）管理機(jī)制
　　博登湖雖然位于三國(guó)交界處，但在政治上，博登湖受三國(guó)共管，在上湖沒(méi)有明確的國(guó)界線，這也是在歐洲唯一的沒(méi)有明確劃定邊界的界湖。由此，沿湖三國(guó)對(duì)于博登湖的所有利益都需要達(dá)成一致，如在水體保護(hù)、湖岸使用、船舶航運(yùn)方面。在上世紀(jì)七十年代末期博登湖面臨嚴(yán)重污染，隨后，沿湖各國(guó)在其匯水區(qū)的各縣市和地方以及民眾的支持下制定了水體保護(hù)項(xiàng)目，使得博登湖水體狀況得到較快改善。另外，博登湖管理也是貫徹綜合管理的理念，而博登湖的匯水區(qū)實(shí)際上還包括列支敦士登和意大利的北部一小部分。
　　于2000年生效的《水框架指令》是歐盟成員國(guó)水管理的共同基礎(chǔ)，在2001年的萊茵河部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，不屬于歐盟的瑞士和列支敦士登同意支持落實(shí)《水框架指令》。為實(shí)現(xiàn)所規(guī)定的環(huán)境目標(biāo)，成立了由巴登州、拜仁州、意大利、列支敦士登、奧地利、瑞士六方和IGKB、IGKB、IRKA和IRR四個(gè)相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)共同的阿爾卑斯萊茵河/博登湖協(xié)調(diào)小組。它于2005年提交《阿爾卑斯萊茵河/博登湖現(xiàn)狀報(bào)告》，其實(shí)是萊茵河流域下又細(xì)分的九個(gè)工作區(qū)域之一，并于2006年制定了《監(jiān)控監(jiān)管國(guó)際協(xié)定》，及于2009年公布了《管理規(guī)劃和措施項(xiàng)目的國(guó)際協(xié)定》[3]。
　　[3] 三個(gè)文件分別為Bericht zur Bestandsaufnahme (2005), Abstimmung der internationalen überblicksüberwachung (2006), Internationale Abstimmung der Bewirtschaftungspl?ne und Ma?nahmenprogramme (2009)。
　　除了沿湖各縣市和地方的水主管部門(mén)的工作外，共同治理，即博登湖沿湖及其匯水區(qū)的協(xié)調(diào)與合作，有著悠久的傳統(tǒng)，實(shí)際起著重要作用。而且因?yàn)闆](méi)有明確劃定邊界，共同合作機(jī)制更為重要，也是因?yàn)闆](méi)有劃定邊界，所以沿湖各方也把整個(gè)湖的水體保護(hù)作為自己的職責(zé)。在管理博登湖方面，有三個(gè)主要的合作機(jī)制，分別是博登湖國(guó)際水體保護(hù)委員會(huì)（IGKB: Internationale Gew?sserschutzkommission für den Bodensee [4]）、博登湖-萊茵水廠工作聯(lián)合（AWBR：Arbeitsgemeinschaft Wasserwerke Bodensee-Rhein [5]），博登湖國(guó)際大會(huì)（IBK：Die Internationale Bodensee Konferenz [6]），
　　[4] 更多內(nèi)容參見(jiàn)網(wǎng)絡(luò)主頁(yè)http://www.igkb.de。
　　[5] 更多內(nèi)容參見(jiàn)其主頁(yè)http://www.awbr.org。
　　[6] 更多內(nèi)容參見(jiàn)其主頁(yè)http://www.bodenseekonferenz.org。
　　01 博登湖國(guó)際水體保護(hù)委員會(huì)（IGKB）
　　IGKB于1959年年底成立于瑞士圣加侖市（St. Gallen），致力于沿岸各國(guó)共同合作保護(hù)清潔的博登湖，并在一年后簽署具體九條規(guī)定的《防止博登湖受到污染的協(xié)議》（übereinkommen über den Schutz des Bodensees gegen Verunreinigung），當(dāng)時(shí)聯(lián)邦德國(guó)只是作為觀察員的身份，具體是由德國(guó)聯(lián)邦州巴登州和拜仁州政府作為協(xié)議方與奧地利和瑞士一起簽訂的。其主要任務(wù)包括：監(jiān)控湖泊狀況、確定受影響原因[7]、損害防衛(wèi)（尤其是對(duì)于環(huán)境事故的緊急求助）、提議合作措施[8]、為沿湖各國(guó)提供咨詢[9]、對(duì)規(guī)劃的湖泊使用進(jìn)行探討規(guī)范[10]。IGKB中除由各沿湖國(guó)家派選的代表組外，還包括公眾服務(wù)工作、博登湖水信息系統(tǒng)、專業(yè)委員會(huì)，其中專業(yè)委員會(huì)分別包括湖泊專務(wù)、匯水區(qū)專務(wù)和損害救助，此外也還可以根據(jù)需要設(shè)立專門(mén)小組。委員會(huì)每年舉行一次會(huì)議，但下屬的專門(mén)部門(mén)每年會(huì)舉行五到六次會(huì)議。
　　[7] 對(duì)湖泊的影響除了污染之外，也還包括其它多種因素，如抽取水、水生動(dòng)植物生長(zhǎng)、氣候變化、湖岸使用等。
　　[8]除了事后的防治措施外，自上世紀(jì)八十年代后期，委員會(huì)也日益加強(qiáng)事先預(yù)防規(guī)劃和措施，比如限制船舶停泊位置、規(guī)范航運(yùn)排放的廢氣等。
　　[9] 委員會(huì)沒(méi)有具體的執(zhí)行權(quán)，它僅能對(duì)沿湖各國(guó)在所采取的措施方面提供咨詢、給予建議。對(duì)此，沿湖各國(guó)有義務(wù)最大可能地通過(guò)轉(zhuǎn)化為各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法，落實(shí)委員會(huì)建議的水體保護(hù)措施。
　　[10] 比如近期委員會(huì)研究探討特殊的摩托艇航線、水上飛機(jī)的降落、入博登湖河流的水電工程等。
　　其中對(duì)于提議合作措施以保護(hù)整個(gè)水體為目標(biāo)，通過(guò)規(guī)定對(duì)污水處理的一些界值和技術(shù)指導(dǎo)制定了《博登湖保持清潔指令》，規(guī)范保持和恢復(fù)博登湖生態(tài)功能的措施，并盡可能地將這些保護(hù)措施落實(shí)在各沿湖國(guó)家的法律法規(guī)里。其中《博登湖保持清潔指令》自1967的制定以來(lái)不斷更新，最近于2005又作重新修訂（Bodensee-Richtlinien 2005）[11]，包括兩個(gè)部分，首先規(guī)定了九條總的要求和目標(biāo)以及所有行動(dòng)和措施都要遵循的五項(xiàng)原則，分別是：可持續(xù)性原則、預(yù)防原則、最小化原則、污染責(zé)任人原則、合作原則；其次是具體的要求，分別對(duì)于污水、水危害物質(zhì)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)、漁業(yè)養(yǎng)殖、冷卻和供熱水、航運(yùn)、在湖岸和淺灘區(qū)域的建筑型措施、水建設(shè)方面的措施這八個(gè)方面作了詳細(xì)規(guī)定，它是博登湖保護(hù)工作中共同建設(shè)與投資計(jì)劃的基礎(chǔ)。在IGKB框架下，除了湖泊狀況的定期報(bào)告（又稱為綠色報(bào)告），還有研究項(xiàng)目和特殊的檢測(cè)報(bào)告（又稱為藍(lán)色報(bào)告），此外還有多種指導(dǎo)性文件，包括對(duì)于碼頭和航道的泥沙問(wèn)題、湖中魚(yú)類和它們的洄游、湖岸評(píng)估圖標(biāo)、博登湖恢復(fù)自然措施、匯水區(qū)污水處理設(shè)施的分析圖、船舶泊位數(shù)據(jù)、人工化學(xué)物質(zhì)等。
　　[11] 參見(jiàn)http://www.igkb.de/pdf/amtsblatt.pdf.
　　02 博登湖-萊茵水廠工作共同體（AWBR：Arbeitsgemeinschaft Wasserwerke Bodensee-Rhein）　　
　　AWBR是在博登湖和萊茵河匯水區(qū)70多個(gè)水供應(yīng)企業(yè)的聯(lián)合會(huì)，供應(yīng)周邊一千萬(wàn)人的日常用水，它與萊茵河水廠工作共同體（ARW: Arbeitsgemeinschaft der Rheinwasserwerke e. V.）以及荷蘭河道水廠共同體（RIWA: Vereniging van Rivier Waterbedrijven）共同組成萊茵河流域水廠國(guó)際工作共同體(IAWR：Internationale Arbeitsgemeinschaft der Wasserwerke im Rheineinzugsgebiet)。
　　AWBR致力于所有層面上改善水體質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)在將來(lái)也能隨時(shí)向周邊居民供應(yīng)優(yōu)質(zhì)而足夠的飲用水。由此，它要求在成員國(guó)內(nèi)和國(guó)際層面上采取保護(hù)地表水體和地下水的清潔、防止和排除威脅公共水供應(yīng)的危害和危險(xiǎn)。因此AWBR的工作也是多方面的，他們調(diào)查水體保護(hù)、飲用水、法規(guī)和法律草案等領(lǐng)域，進(jìn)行專業(yè)的調(diào)查并執(zhí)行全面的檢測(cè)項(xiàng)目，對(duì)此規(guī)定和實(shí)施警戒提示，對(duì)于相應(yīng)領(lǐng)域出具專業(yè)意見(jiàn)。
　　03 博登湖國(guó)際大會(huì)（IBK）
　　除了直接與湖泊保護(hù)相關(guān)，沿湖各城市還于1972年舉行了一個(gè)博登湖沿湖的國(guó)際會(huì)議，致力于保持和促進(jìn)博登湖區(qū)域作為活躍、有吸引力的生活、自然、文化和經(jīng)濟(jì)空間，加強(qiáng)區(qū)域的合作和聯(lián)系。在成立之初其目標(biāo)也是明確的，致力于在規(guī)劃中的合作和保護(hù)及改善博登湖各城市的環(huán)境。盡管這個(gè)合作不是直接與水相關(guān)的，側(cè)重于跨邊界的集體環(huán)境保護(hù)，但因?yàn)椴┑呛乃w保護(hù)是一個(gè)全面的可持續(xù)的水治理，因此只有加強(qiáng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境多層面的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)才是保障博登湖長(zhǎng)期清潔的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
　　此外，圍繞博登湖還有多種合作機(jī)制，比如專門(mén)對(duì)于洪水防控，沿湖各方共同成立一個(gè)信息平臺(tái) [12]，在此平臺(tái)上各地方公布定期及時(shí)雨量與水量信息，以及相應(yīng)作出事先預(yù)告。另外也有小區(qū)域的合作平臺(tái)，如成立了博登湖南岸區(qū)域，于1995年成立的阿爾卑斯山區(qū)萊茵河國(guó)際管理委員會(huì)(IRKA: Internationalen Regierungskom-mission Alpenrhein [13])和早在1892年就由瑞士和奧地利共同成立的萊茵河國(guó)際管理（IRR：Internationale Rheinregulierung）。而在漁業(yè)方面早在1893年就成立了博登湖漁業(yè)國(guó)際全權(quán)大會(huì)（IBKF: Internationale Bevollm?chtigten-konferenz für die Bodenseefischerei），和1973年成立的博登湖國(guó)際航運(yùn)委員會(huì)（ISKB：Internationale Schifffahrtskommission für den Bodensee）。在更大的流域?qū)用?，還有萊茵河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)（IKSR: Internationale Kommission zum Schutz des Rheins [14]）。在這些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的背后，一方面是成立這些機(jī)構(gòu)時(shí)，各方達(dá)成的一致意見(jiàn)，另一方面是通過(guò)這些機(jī)構(gòu)形成的政府間協(xié)議與條約。
　　[12] 參見(jiàn)主頁(yè)http://www.bodensee-hochwasser.info。
　　[13] 參見(jiàn)其主頁(yè)http://www.alpenrhein.net。
　　[14] 參見(jiàn)主頁(yè)：http://www.iksr.org。
　?。ㄈ┲卫泶胧?br>　　01 在IGKB的框架下所采取的湖泊保護(hù)措施，主要是：降低總磷、恢復(fù)自然湖岸和損害事故救助。降低水體的總磷濃度最主要的工作有：建設(shè)污水處理廠和污水管網(wǎng)、提高污水處理設(shè)施的清潔能力（尤其是磷）、通過(guò)在所有環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的靈活措施來(lái)進(jìn)一步開(kāi)始湖泊保潔的努力。自IGKB成立起，沿湖各國(guó)已經(jīng)在博登湖上在污水收集和處理上投資約50億歐元。最近的檢驗(yàn)結(jié)果表明，博登湖又恢復(fù)60年前的干凈，每升湖水的總磷含量?jī)H為6毫克，沿湖一共220個(gè)污水處理廠中159個(gè)有著除磷裝置。污水處理是水體保護(hù)不可缺少的前提性條件，人類從自然界獲得的清潔水也需要將用過(guò)的水干凈地返回自然。
　　02 根據(jù)《水框架指令》的規(guī)定，現(xiàn)狀評(píng)估是進(jìn)行規(guī)定與采取進(jìn)一步相應(yīng)措施的關(guān)鍵。在2009年進(jìn)行的管理規(guī)劃與措施項(xiàng)目制定中，盡管博登湖上湖和下湖在化學(xué)和生態(tài)狀況上都處于良好級(jí)別，在整個(gè)水體結(jié)構(gòu)上也被認(rèn)為是總體處于自然水體類別，但在局部的近岸水體中，尤其是在德國(guó)巴登州部分在生態(tài)學(xué)和水形態(tài)學(xué)方面都被認(rèn)定為受影響狀況。在這個(gè)現(xiàn)狀下，仍然需要追求達(dá)到符合《水框架指令》所要求的良好狀況，在物理-化學(xué)質(zhì)量方面應(yīng)當(dāng)符合相應(yīng)湖泊類型，即近自然的、阿爾卑斯山前大型湖泊，特別是需要保證深水區(qū)充足的氧含量來(lái)保障自然的生物進(jìn)程；在水形態(tài)質(zhì)量方面，必須保持和恢復(fù)作為重要生存空間的仍有不足的近岸和淺水區(qū)，而對(duì)于湖岸需要繼續(xù)推進(jìn)恢復(fù)自然趨勢(shì)，并實(shí)施相關(guān)的建議措施。
　　03 作為基礎(chǔ)的行政管理仍然是地區(qū)部門(mén)管理為核心。在博登湖/阿爾卑斯萊茵河的《管理規(guī)劃和措施項(xiàng)目的國(guó)際協(xié)定》中，首先對(duì)于成員國(guó)的措施項(xiàng)目重點(diǎn)作為了陳述。其中，巴登州在恢復(fù)和改善作為生活空間的水體理念指導(dǎo)下，在水體形態(tài)方面主要側(cè)重在：改善流水的通過(guò)性、改善水能利用中的最低流量情況，改善水體結(jié)構(gòu)以及改善博登湖湖岸和淺水區(qū)的結(jié)構(gòu)。具體工作表現(xiàn)為：為長(zhǎng)距離的洄游魚(yú)類擴(kuò)大在博登湖及匯水區(qū)的可洄游區(qū)域、湖岸和淺水區(qū)的恢復(fù)自然措施。在物理-化學(xué)質(zhì)量方面，點(diǎn)源和面源污染的營(yíng)養(yǎng)物和農(nóng)藥在部分地方仍然威脅著水體，因此加強(qiáng)進(jìn)一步的監(jiān)測(cè)與監(jiān)控。而在廢水處理方面，主要是再繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理設(shè)施和降雨調(diào)節(jié)池。在農(nóng)業(yè)方面的基本措施是實(shí)施歐盟氮指令和肥料條例以及其它專業(yè)法規(guī)上，如：植物保護(hù)法、肥料堆放規(guī)定等的要求，特別是在農(nóng)業(yè)方面的專門(mén)環(huán)保項(xiàng)目。對(duì)于拜仁州來(lái)說(shuō)，博登湖的規(guī)劃框架屬于萊茵河流域管理單元中，而在博登湖規(guī)劃框架中又被分成15個(gè)流動(dòng)水體和一個(gè)湖泊水體。在污水生物、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)和化學(xué)物質(zhì)方面沒(méi)有污染，而在結(jié)構(gòu)和水體動(dòng)力方面，20%的河段還需要改善措施，被溝渠化和束窄的河段必須給予更大空間，以及改善水體對(duì)于魚(yú)類和其它水生動(dòng)物的可通過(guò)性，在這方面也要同歐盟的棲息地保護(hù)指令的實(shí)施結(jié)合起來(lái)。
　　在制度上，需要將相關(guān)利益方通過(guò)“圓桌會(huì)議”的形式加以溝通。對(duì)于位于奧地利的博登湖和萊茵河流域所采取的相應(yīng)措施是：改善水體結(jié)構(gòu)、河水徑流方式和流動(dòng)水體中的可通過(guò)性，減少地表水的營(yíng)養(yǎng)物負(fù)擔(dān)，部分是由于有機(jī)物污染導(dǎo)致。在現(xiàn)有的保護(hù)措施上，拜仁州對(duì)于湖泊的治理還提出進(jìn)一步的措施。對(duì)于陸地上的措施，包括：不在直接近湖區(qū)域施肥，不在湖邊放牧、在匯水區(qū)按需施肥、控制牲口密度、加強(qiáng)水土流失防治、支持生態(tài)型土地耕作；對(duì)于沿岸區(qū)帶的措施包括：防止破壞湖岸、近自然的湖岸布置、維護(hù)和新建蘆葦灘、限制其它的開(kāi)發(fā)、撤除浮標(biāo)和系泊位置、機(jī)動(dòng)船許可證的配額制、評(píng)估和制定湖岸地圖；針對(duì)污水技術(shù)方面的措施，包括：分散型的雨水處理、改造雨水和雨污混合水處理設(shè)施、對(duì)污水管道進(jìn)行更新、在匯水區(qū)促進(jìn)污水管道全接入。[15]
　　[15] Bayerisches Landesamt für Umwelt, Gewaesserschutz bei Seen, 2006.
　　04 在博登湖的保護(hù)理念上，除了直接的沿湖各方參與外，同樣適用流域統(tǒng)一管理的理念，即除了沿湖各方外還向外延伸，包括整個(gè)湖泊水體的匯水區(qū)。根據(jù)IGKB制訂的工作區(qū)域范圍，不僅包括德國(guó)、瑞士和奧地利，還包括列支敦士登和意大利的北部一小部分。因此在《管理規(guī)劃和措施項(xiàng)目的國(guó)際協(xié)定》中，還對(duì)各跨界河流進(jìn)行了具體規(guī)定，比如在拜仁和奧地利之間的河流：Weissach、Rothach和Leiblach，對(duì)跨列支敦士登和奧地利的河流：Spiersbach、Samina。除此外，就是相關(guān)的國(guó)際組織和委員會(huì)的措施項(xiàng)目，比如IBKF對(duì)于博登湖鱒魚(yú)生活空間的基本報(bào)告，IRKA的阿爾卑斯萊茵的發(fā)展理念以及IGKB的博登湖湖岸和淺水區(qū)行動(dòng)項(xiàng)目。
　　05 湖泊保護(hù)不只是主管部門(mén)的職責(zé)，公眾參與也起著十分重要的作用。在博登湖水體保護(hù)國(guó)際委員會(huì)中需要每個(gè)公民參與，不僅公布博登湖的詳細(xì)信息，還辦有定期出版的湖泊刊物，而且委員會(huì)網(wǎng)站上還提供大量學(xué)習(xí)材料，從一般性基礎(chǔ)知識(shí)到生態(tài)、動(dòng)植物、水質(zhì)、水情、生態(tài)農(nóng)業(yè)、有關(guān)萊茵河以及航運(yùn)和港口等。在《管理規(guī)劃和措施項(xiàng)目的國(guó)際協(xié)定》中，同樣對(duì)于公眾參與進(jìn)行了明確規(guī)定，具體規(guī)定了各方義務(wù)。
　　四、對(duì)中國(guó)湖泊管理的借鑒意義
　　危機(jī)不僅是水自身面臨的危機(jī)，更是人類社會(huì)的危機(jī)；不是自然發(fā)生的危機(jī)，而更是人類自我管理中面對(duì)不斷鼓脹的人類用水需求沒(méi)有有效治理機(jī)制導(dǎo)致的危機(jī)。不論是湖泊還是河流，在水體管理上，因?yàn)樵谒@種流動(dòng)的物質(zhì)上集中了仍然在不斷發(fā)展的眾多利益，所以也不論是在歐洲還是中國(guó)，都面臨著“各部門(mén)、各地方根據(jù)自己的需要制定各自的目標(biāo)任務(wù)，缺乏整體性考量，缺乏統(tǒng)一的價(jià)值取向，缺少必要的協(xié)調(diào)與整合，有的只是各自的權(quán)力與利益沖突。雖然在形式上看，各部門(mén)都有規(guī)劃、各地方都在進(jìn)行管理，但實(shí)際上，目標(biāo)沖突必然帶來(lái)管理上的不協(xié)同”[16]。歐盟通過(guò)《水框架指令》從共同體的層面上，整合原有的沖突的割裂的零散法規(guī)體系，并貫徹綜合管理理念，實(shí)施流域統(tǒng)一管理，制定統(tǒng)一的環(huán)境目標(biāo)。德國(guó)在已有的通過(guò)嚴(yán)格的排放控制取得的成績(jī)基礎(chǔ)上，把歐盟《水框架指令》的實(shí)施視為新的機(jī)遇，轉(zhuǎn)化相應(yīng)的法規(guī)與制度。在比較中，對(duì)中國(guó)的湖泊及水體治理可以得出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：
　　[16] 呂忠梅，《湖北省湖泊保護(hù)條例》立法構(gòu)想，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》，第10卷第3期，第5-13頁(yè)。
　　1、強(qiáng)調(diào)綜合與協(xié)調(diào)的理念是基于科學(xué)認(rèn)識(shí)
　　在認(rèn)識(shí)上，湖泊治理不僅是為了保障飲用水供應(yīng)，不能只局限于湖泊水，更應(yīng)當(dāng)提高到水生態(tài)保護(hù)的高度，只有當(dāng)湖泊水生態(tài)狀況良好，才能持久地供人類使用?！端蚣苤噶睢分忻鞔_規(guī)定了水體治理的環(huán)境目標(biāo)，在其實(shí)施中，從現(xiàn)狀評(píng)估到實(shí)施“良好的水體狀況”的規(guī)劃與措施，都堅(jiān)持綜合與協(xié)調(diào)的理念，而且反過(guò)來(lái)也為水生態(tài)研究提供了非常有力的政策與法律支持。這也表現(xiàn)在法律與科學(xué)研究之間的關(guān)系上，一方面歐盟與德國(guó)水法建立在對(duì)水的先進(jìn)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，但同時(shí)法律規(guī)定又通過(guò)現(xiàn)狀調(diào)查、管理規(guī)劃和措施項(xiàng)目以及定期報(bào)告，促進(jìn)對(duì)包括湖泊在內(nèi)的水體進(jìn)一步的研究。尤其是在依環(huán)境目標(biāo)管理中，對(duì)于湖泊類型化的研究，不僅促進(jìn)了對(duì)各地湖泊自然條件的研究，同時(shí)將評(píng)估指標(biāo)側(cè)重湖泊受到的人類影響，為湖泊治理提供了科學(xué)的基礎(chǔ)。
　　2、水生態(tài)系統(tǒng)和流域單元統(tǒng)一管理
　　湖泊管理需要實(shí)踐水體綜合管理的理念。水循環(huán)是生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，是水量與水質(zhì)的統(tǒng)一體，它具有多種多樣的社會(huì)與自然功能。首先因?yàn)槿祟悓?duì)有限水資源的多種使用功能會(huì)形成利益沖突，其次社會(huì)利益與水體的自然功能、近期利益與長(zhǎng)期利益之間都會(huì)形成沖突，所以水體管理尤其需要綜合管理的理念。綜合水體管理一方面表現(xiàn)為在統(tǒng)一理念下的跨部門(mén)協(xié)調(diào)，超越水量與水質(zhì)的割裂，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)管理各自為政，如此，多種水使用的短期和長(zhǎng)期利益才盡可能得到協(xié)調(diào)。德國(guó)和歐盟水管理都強(qiáng)調(diào)水的多種利益和利益平衡，因此強(qiáng)調(diào)在立法目標(biāo)、管理機(jī)制和歐盟內(nèi)跨成員國(guó)和跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)合作。
　　另外，流域單元統(tǒng)一管理也是《水框架指令》的一個(gè)重要制度。從流域?qū)用鎸?duì)水體進(jìn)行管理，也可以認(rèn)為是綜合水管理的一個(gè)具體措施。人類社會(huì)的快速發(fā)展中，水體的水量平衡與物質(zhì)平衡日益受到各種因素錯(cuò)綜復(fù)雜的影響。湖泊水與河流水體雖然是不同水體生態(tài)，雖然在一定的技術(shù)層面會(huì)有一些不同，但整個(gè)上又屬于整個(gè)流域系統(tǒng)。在歐盟和德國(guó)水法律上對(duì)于水體使用和水體管理的目標(biāo)是一致的，并沒(méi)有特殊性的規(guī)定。湖泊需要按流域統(tǒng)一管理的理念，把湖泊與其匯水區(qū)置于統(tǒng)一管理單元中。流域統(tǒng)一管理可以從多個(gè)角度來(lái)理解，首先是水面與陸地的統(tǒng)一，水體管理同樣要考慮到河岸與水體周邊的陸地管理；其次是需要上下游，左右岸的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；再是不同級(jí)別行政部門(mén)和不同領(lǐng)域的行政部門(mén)之間的溝通與協(xié)調(diào)。另一方面還要利用多種社會(huì)管理手段進(jìn)行管理，包括技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)以及文化意識(shí)層面。
　　3、流域單元統(tǒng)一管理與行政區(qū)域管理之間的關(guān)系
　　另外，對(duì)于流域管理與行政區(qū)域管理之間的關(guān)系。在現(xiàn)代國(guó)家與政府體制下，行政區(qū)域管理是管理體系的核心，流域管理它是作為一種綜合管理的理念，對(duì)于流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與權(quán)限問(wèn)題值得思考。在德國(guó)和歐盟內(nèi)，流域管理機(jī)構(gòu)的存在重點(diǎn)也就在于協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，在《水框架指令》立法過(guò)程中就曾經(jīng)討論是否設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，但最后認(rèn)為流域單元統(tǒng)一管理并不一定需要有職權(quán)的機(jī)構(gòu)，但強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作。從博登湖的協(xié)調(diào)管理機(jī)制來(lái)看，其存在著多層次專業(yè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而這種湖泊管理委員會(huì)是按民主制度由各沿湖或流域行政區(qū)域派代表組成的，它不同于我國(guó)現(xiàn)有由水利部下屬式的各流域管理委員會(huì)，不管是從管理專業(yè)權(quán)限范圍還是從管理權(quán)實(shí)施的有效性來(lái)說(shuō)都有差別。流域統(tǒng)一管理的重點(diǎn)不是在于流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而是在各行政區(qū)域管理體系中貫徹流域統(tǒng)一管理的理念，重點(diǎn)是加強(qiáng)交流、溝通與協(xié)調(diào)，而且這是一種強(qiáng)制性的行政機(jī)構(gòu)的責(zé)任。在水上集中著太多的利益，多龍治水是歷史沒(méi)變的結(jié)果，也有著必要性，重要的是在現(xiàn)有治水體系中缺少明確的職責(zé)權(quán)限分工和必要的溝通與協(xié)調(diào)。
　　4、法律制度安排是最嚴(yán)格的水管理的基礎(chǔ)
　　有效的水管理體系和依賴其形成的充沛而優(yōu)良的水體系統(tǒng)是整個(gè)生態(tài)平衡的基礎(chǔ)，只有保障了生態(tài)用水的水體管理才是可持續(xù)的。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家往往會(huì)不重視環(huán)境退化的福利效應(yīng)，而認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效率的緊急性卻是最迫切的，同時(shí)發(fā)展中國(guó)家往往缺少實(shí)施市場(chǎng)工具的理想資源，也缺少其他政策工具的執(zhí)行能力，所以其政策工具的選擇和設(shè)計(jì)顯得更為復(fù)雜，也更為重要。湖泊水管理必定要從人類對(duì)湖泊的使用為出發(fā)點(diǎn)，就需要設(shè)立公法上的強(qiáng)制性管理機(jī)構(gòu)。歐盟《水框架指令》和德國(guó)《水平衡管理法》都是從對(duì)水（體）使用進(jìn)行管理為根本出發(fā)點(diǎn)。在德國(guó)水法中公共水供應(yīng)與有序的廢水處理，在一定程度上是一個(gè)事物緊密相連的兩個(gè)方面，在法律制度設(shè)置上對(duì)于取水后使用，到使用后排放廢水這是兩種使用形式，而且用水權(quán)益并不包括對(duì)于水質(zhì)的影響。這兩種水體使用都需要根據(jù)水體的質(zhì)量和數(shù)量上的保護(hù)符合生態(tài)目標(biāo)，才能依照自然水循環(huán)形成一種循環(huán)經(jīng)濟(jì)。這里的“使用”不是民法意義上的使用，而是從對(duì)水體造成的結(jié)果而言的，即只要對(duì)水體產(chǎn)生影響，在德國(guó)水法中是通過(guò)事先審查來(lái)進(jìn)行嚴(yán)格的管理控制。個(gè)人沒(méi)有水體使用權(quán)，僅有向水體管理機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)權(quán)，而且個(gè)人對(duì)于水體管理機(jī)構(gòu)不是一種滿足條件就能得到批準(zhǔn)的許可權(quán)，而是基于主管機(jī)構(gòu)的自由裁量下的需要豁免權(quán)的絕對(duì)禁止，申請(qǐng)人如果不服只能要求主管機(jī)構(gòu)“合法審查申請(qǐng)”的權(quán)利，而不具有對(duì)水體使用的實(shí)體性權(quán)利。它不同于一般行政法中符合條件即予許可的預(yù)防性禁止。而且，德國(guó)水法不斷地受歐盟水法的影響，越來(lái)越側(cè)重從環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，以規(guī)定期限的環(huán)境目標(biāo)為導(dǎo)向。因此，湖泊管理需要越來(lái)越采用綜合統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)法的機(jī)制與理念
　　5、有體系的法規(guī)體系符合水生態(tài)治理的要求
　　尤其是針對(duì)我國(guó)《水法》與《水污染防治法》缺少統(tǒng)一理念，帶著部門(mén)立法印跡，歐盟《水框架指令》和德國(guó)《水平衡管理法》都是水治理領(lǐng)域的基本法，在一部法律內(nèi)統(tǒng)一了水治理的核心理念和主要制度，其適用范圍不僅包括地表水體、地下水體，還包括沿海水體。這種立法理念是符合水的自然屬性的，水不只是停留在某個(gè)區(qū)域，而是循環(huán)流動(dòng)的。我國(guó)對(duì)于流域立法和湖泊立法的學(xué)術(shù)與實(shí)踐，其實(shí)在一定程度上說(shuō)明了我國(guó)《水法》與《水污染防治法》不能有效實(shí)現(xiàn)立法目的。水治理需要一種生態(tài)系統(tǒng)的理念，而法律的碎片化不符合水治理的需要，不能實(shí)現(xiàn)水治理的目標(biāo)。而歐盟和德國(guó)都認(rèn)識(shí)到這樣的問(wèn)題，《水框架指令》正是將原來(lái)分散的水法規(guī)集中形成一個(gè)體系性的理念統(tǒng)一的法律體系。我國(guó)不能因?yàn)樽罨A(chǔ)的法律實(shí)施不足，而通過(guò)不斷的細(xì)化立法來(lái)補(bǔ)充，這解決不了治理體制上的先天不足。
　　6、制定專門(mén)的湖泊管理法規(guī)值得反思
　　盡管我國(guó)已經(jīng)制定頒布了《太湖管理?xiàng)l例》，多個(gè)省市制定了地方性的湖泊管理法規(guī)，但如果不以綜合性的水法為基礎(chǔ)，專門(mén)的湖泊管理法規(guī)所能實(shí)現(xiàn)的效果仍然還將是有限的。對(duì)此，專門(mén)制定全國(guó)性湖泊管理法規(guī)的必要性值得考慮，而且退一步來(lái)說(shuō)，更好的解決方法還是在現(xiàn)有的綜合性水法中設(shè)置專門(mén)一章，在整個(gè)水體管理體系中進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)在相應(yīng)的其它相關(guān)法律中予以橫向型規(guī)定，比如在《漁業(yè)法》上對(duì)于湖泊保護(hù)可作專門(mén)相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于具體湖泊的管理上，實(shí)際的中長(zhǎng)期規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的具體措施計(jì)劃來(lái)得更為重要和更有針對(duì)性。在水治理的立法層面上迫切需要的是協(xié)調(diào)《水法》和《水污染防治法》之間的關(guān)系，并形成一個(gè)統(tǒng)一的水法體系。
　　7、嚴(yán)格和高標(biāo)準(zhǔn)的科技支撐和以經(jīng)濟(jì)手段為輔助
　　德國(guó)水體治理進(jìn)程中，大量建設(shè)按法律要求下廢水處理設(shè)施是一個(gè)基本物質(zhì)保障，從而實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)排放，排放的廢水不對(duì)環(huán)境產(chǎn)生明顯不利影響。需要不斷修建污水處理設(shè)施，并且提高污水處理設(shè)施的處理技術(shù)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)手段上在一定程度上提高水價(jià)，在保障公平獲得飲用水的前提下，利用遞進(jìn)水價(jià)制度，提高人們珍惜水意識(shí)，促進(jìn)節(jié)水，自覺(jué)保護(hù)水體。在《水框架指令》第九條中明確規(guī)定需要使用市場(chǎng)手段，并且水服務(wù)的價(jià)格需要包含服務(wù)成本，更需要包含水的資源和環(huán)境價(jià)值。而且水生態(tài)保護(hù)需要大量的投資，經(jīng)濟(jì)措施不僅能解決“外部性”問(wèn)題，同時(shí)也能為水生態(tài)保護(hù)提供一定資金。
　　8、在程序上強(qiáng)調(diào)公眾參與
　　不僅在相關(guān)的信息公開(kāi)方面，在規(guī)定制定和行政決定程序中，也需要加強(qiáng)公眾參與。比如就流域規(guī)劃與采取相應(yīng)措施方面，公眾多方面的參與不僅能發(fā)揮群眾的智慧與創(chuàng)造力，同時(shí)也是保障相應(yīng)規(guī)劃與措施順利執(zhí)行的關(guān)鍵。

　　作者簡(jiǎn)介：
　　沈百鑫(1975－)，男，浙江紹興人，德國(guó)亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)環(huán)境研究中心（HelmholtzCentre for Environmental Research – UFZ）研究員。在德國(guó)完成歐盟反壟斷法的法學(xué)碩士研究后，轉(zhuǎn)向更感興趣的環(huán)境法研究。協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)中德合作項(xiàng)目——太湖周邊城市流域水管理的法律與政策機(jī)制比較研究，主要方向?yàn)椋褐袊?guó)、德國(guó)及歐盟水體保護(hù)法律比較研究。發(fā)表水體保護(hù)政策與法律相關(guān)論文三十余篇。