一、德國水業(yè)整體效能
　　在德國，保障公眾能夠獲得優(yōu)質(zhì)和充沛的飲用水供應(yīng)是國家的任務(wù)。因此，水體保護同樣作為國家重要任務(wù)，根據(jù)《歐盟水框架指令》的要求，地表水體和地下水除了特殊例外，到2015年底都要求達到良好狀況。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，跨部門的綜合水體管理貫徹以下基本原則：流域統(tǒng)一管理、水體質(zhì)量目標(biāo)與排放限值標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合、成本全涵蓋和致因人負責(zé)原則、地表水和地下水綜合管理、點源和面源污染整體考慮。在此框架條件下，飲用水供應(yīng)和廢水處理系統(tǒng)整體考慮，取水和廢水排放都不得對水體狀況產(chǎn)生明顯不利影響。在政府水利工作中也不得導(dǎo)致水體退化。德國除作為豐水國較有利的資源狀況外，高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和水業(yè)界一系列自發(fā)措施，都對自然資源的保護做出了貢獻。德國一共有18780個水源地保護區(qū)，占到國土面積的14%，為飲用水安全保障提供了屏障。監(jiān)管和確保飲用水供應(yīng)的法律基本規(guī)定主要基于《感染防治法》，以及《歐盟飲用水指令》和德國《飲用水條例》，通過明確細致的法律規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保飲用水作為受最嚴格監(jiān)管的食品。

　　圖一：2010年德國水利用狀況
　?。ㄕf明：公共水供應(yīng)：5.1Mrd. m3，非公共水供應(yīng)：28 Mrd. m3，未以利用：154.9Mrd. m3）[1]

　　圖二：德國公共飲用水水源發(fā)展變化
　?。ㄒ来螢榈叵滤⑷?、隔岸過濾、富集的地下水、湖泊和水庫、河水）
　　在廢水處理領(lǐng)域，德國同樣也擁有很高標(biāo)準(zhǔn)。與許多其它歐盟國家相比，德國對廢水幾乎100%按照歐盟最高清潔處理標(biāo)準(zhǔn)進行。在飲用水供應(yīng)和廢水處理上，德國《水平衡管理法》規(guī)定首先必須要根據(jù)一般認可技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對于直接排放廢水的則要求按照當(dāng)前技術(shù)狀況標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《歐盟基層政府公共廢水指令》德國相應(yīng)頒布有《廢水條例》，對于監(jiān)測種類和地點、分析和測量程序要求、具體監(jiān)測項目以及處理結(jié)果數(shù)值都有明確規(guī)定?；诖耍ㄟ^飲用水供應(yīng)和廢水處理領(lǐng)域的努力，對預(yù)防性的和綜合全面的水體保護做出了重要貢獻。在快速發(fā)展和日益復(fù)雜的工業(yè)社會中，政府往往只能提供基礎(chǔ)性的法律要求，而行業(yè)的技術(shù)自我管理顯得十分重要而有意義，這也體現(xiàn)了環(huán)境治理中政府與社會的合作原則。

　　圖三：公共污水處理廠排放質(zhì)量改善趨勢
　?。ㄒ?992年為基準(zhǔn)，藍色為總氮，灰色為總磷，紫色為氨）

　　圖四：地方公共污水處理廠處理后廢水排放中需氧量、總氨、總磷、總氮的發(fā)展趨勢
　　德國水供應(yīng)和廢水處理重要的效能特征是供排水的長期安全、優(yōu)質(zhì)的飲用水、廢水處理的高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、較高的客戶滿意度、在經(jīng)濟效率上謹慎地對待水資源。它們作為績效管理的五個支柱理念予以重視。在全德國范圍內(nèi)，通過應(yīng)用績效管理，企業(yè)在整體能力方面都明顯得到了提高。

　　圖五：供水服務(wù)客戶滿意程度發(fā)展趨勢
　　為了保持發(fā)展力，水業(yè)必須秉持高效率、成本全涵蓋以及對客戶透明三個重要指標(biāo)。于此，績效管理是個關(guān)鍵工具。決定績效管理和核心指標(biāo)工作成功的前提條件是信任、自愿和所收集數(shù)據(jù)的一致性和兼容性。因此，本行業(yè)的核心指標(biāo)體系仍需繼續(xù)予以完善。
　　二、組織結(jié)構(gòu)形式和經(jīng)濟效益分析
　　因為德國是聯(lián)邦制國家，法律上保障了基層很大空間的自治權(quán)。供水服務(wù)和廢水處理是屬于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)和其它公法機構(gòu)職責(zé)內(nèi)的公共民生保障核心任務(wù)之一。這樣的任務(wù)定位決定了涉水企業(yè)的組織形式，參與部門以及必要的合作?；鶎拥恼畻l例和各州州法通常對飲用水供應(yīng)和廢水處理有進一步詳細規(guī)定，并定義為基層的職責(zé)任務(wù)。
　　德國以公法性質(zhì)（公營）和私法性質(zhì)（私營）的企業(yè)形式擁有多樣性的供水排水企業(yè)結(jié)構(gòu)。水業(yè)機構(gòu)通常分為政府經(jīng)營（作為一般的基層行政）、單獨經(jīng)營（經(jīng)濟上獨立）、公法性機構(gòu)（經(jīng)濟和法律上獨立的公營機構(gòu)）、獨立社團（基層政府控制的私營法律形式的企業(yè)）、委托經(jīng)營/運營者模式/合作模式/PPP（公私合作伙伴）模式（設(shè)施運營交給私營運營商，公法上的職責(zé)保留在基層政府那里）這五種模式。同時，為促進供水和廢水處理的運作效率，基層政府間還進行合作，并締結(jié)成協(xié)會和聯(lián)合體。而在私營企業(yè)形式冠以“有限公司”或“股份公司”的獨立社團和合作模式中，大部分情形下基層政府持有優(yōu)勢股權(quán)。在2012年德國共有6065家供水企業(yè)，6900家廢水處理企業(yè)。私營企業(yè)在飲用水供應(yīng)領(lǐng)域保障60%供水，而公營企業(yè)在廢水處理領(lǐng)域占主導(dǎo)，處理58%的廢水。在運用PPP模式上，廢水處理領(lǐng)域達到34%的比例，明顯高于供水領(lǐng)域的20%。除了這些職責(zé)任務(wù)外，基層政府還要負責(zé)執(zhí)行實施聯(lián)邦和州的部分環(huán)境法律。基層水管部門負責(zé)審批廢水設(shè)施、水處理設(shè)施、小型水處理設(shè)施、廢水與雨水管道、水體使用以及在水源及泉水保護區(qū)的特別許可。同時負責(zé)監(jiān)管與執(zhí)行，以及負責(zé)區(qū)域內(nèi)的水體維護。

　　圖六：公共水供應(yīng)企業(yè)結(jié)構(gòu)形式發(fā)展
　?。ㄗ筮厼楣珷I，右邊為私企；灰色為企業(yè)數(shù)量，藍色為供水量）

　　圖七；2010年德國供水企業(yè)的規(guī)模結(jié)構(gòu)圖
　?。ɑ疑珵槠髽I(yè)數(shù)量比例，藍色為供水量比例）
　　德國水經(jīng)濟領(lǐng)域是私營經(jīng)濟的最大項目委托方之一，因為水行業(yè)企業(yè)認識到，企業(yè)要長期保持高效率，必須要擁有行業(yè)頂尖知識和能力的專業(yè)員工，所以在很大規(guī)模上將規(guī)劃和建造任務(wù)發(fā)包給外部企業(yè)。也因此，企業(yè)很早就開始持續(xù)投資到年輕員工的培訓(xùn)上，并根據(jù)自身需要多方面予以培養(yǎng)。

　　圖八：在公共供水和廢水處理的投資發(fā)展
　?。ㄋ{色為供水，紫色為廢水處理）
　　費用、飲用水水質(zhì)、環(huán)境專職監(jiān)督員以及取水權(quán)利和排水權(quán)利都處于嚴格的法律監(jiān)管下；成本涵蓋也在法律上得到錨定。規(guī)范水行業(yè)的價格和費用主要是在《基層政府收費法》和各州的《基層政府條例》予以規(guī)定。在法律框架上，費用的制定主要依據(jù)恰當(dāng)性原則、成本涵蓋原則、禁止超過成本原則、消費者平等原則以及企業(yè)經(jīng)營中的一些基本原則。而對水業(yè)的價格和費用監(jiān)管則基于水業(yè)經(jīng)營的公法和私法上的地位不同，分別處于行政法和反壟斷法的不同程序?qū)彶楸O(jiān)管中。同時，在飲用水中還包括取水費（稅），但各州對此有不同規(guī)定，有的州（拜仁州和圖林根州）沒有規(guī)定。在廢水處理費中也包括廢水排放費（稅），而它是聯(lián)邦法律統(tǒng)一規(guī)定的。此外，一些州對于水源保護區(qū)和取水源頭的農(nóng)業(yè)護水措施規(guī)定補償費，它也涵蓋在供水成本中。最后，德國各州對供水和廢水處理的經(jīng)營稅也有差異，一般給予供水企業(yè)減免型營業(yè)稅優(yōu)惠，而對廢水處理行業(yè)，根據(jù)企業(yè)的不同性質(zhì)，通常對于公營的廢水處理豁免營業(yè)稅，而私營的廢水處理企業(yè)往往需要全額繳納。整體上，飲用水和排水相關(guān)的費用漲幅多年來一直處于通貨膨脹指數(shù)以下。對于客戶來說，供應(yīng)安全和飲用水水質(zhì)是最具重要意義，對此收取恰當(dāng)費用，幾乎所有人都持認可態(tài)度。

　　圖九：水供應(yīng)和廢水處理價格發(fā)展與通脹率比較
　?。ɑ疑珵橥浡剩钏{為供水，淺藍為廢水處理）

　　圖十：2012年廢水處理成本結(jié)構(gòu)
　?。ㄒ来螢椋赫叟f、利息、人員、原料、剩余材料處理、廢水費、其它經(jīng)營費用、相關(guān)服務(wù)）
　　區(qū)域特殊性和地區(qū)整體條件決定了本地的供水排水條件。水供應(yīng)和廢水排放由此一直都要求符合本地特色的解決方式。這個因素加上各州不同的法律規(guī)定，最終產(chǎn)生不同的費用和成本。在水消費和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上，相比歐盟的其它國家德國消費者為其飲用水支出更少。
　　三、重要任務(wù)和發(fā)展挑戰(zhàn)
　　與水交往中，現(xiàn)代化的、可持續(xù)性的要求一直在增加。這不只關(guān)系到飲用水供應(yīng)和廢水處理，需要以一種可持續(xù)的綜合的水管理為目標(biāo)的整體性要求變得越來越重要。除了飲用水供應(yīng)和廢水處理外，尤其是水體維護、水體保護、農(nóng)業(yè)水利和沿海水體和洪水管理也屬于日常水管理的任務(wù)。對于這些任務(wù)的社會優(yōu)先性的變化不斷影響著水利工作的側(cè)重。當(dāng)前，能源消耗和能源效率以及資源保護正日益成為焦點問題。一方面是水行業(yè)本身對可更新能源的利用比例不斷提高，節(jié)能措施廣泛實施；另一方面是其它能源開發(fā)對水體保護的影響，尤其是頁巖氣開發(fā)、生物能作物的精耕細作以及大量化肥農(nóng)藥的利用。因此而產(chǎn)生同水利的使用沖突，必須在社會整體框架下才能予以解決。尤其是，預(yù)防型水體保護作為社會政策任務(wù)在所有的管理決策中必須作為首要確保的目標(biāo)。

　　圖十一：2012年德國水業(yè)設(shè)施中本身能源生產(chǎn)所點比重
　　（灰色為自產(chǎn)，藍色為外源）
　　現(xiàn)代工業(yè)社會和日益精細的分析科學(xué)證明，越來越多的人造合成化學(xué)物質(zhì)聚焦在地下水和地表水體中，比如藥品、化妝品、工業(yè)化學(xué)品，它們對水體的影響在近些年越來越引起重視。當(dāng)然，它對人類和環(huán)境的影響還需要大量深入研究才能有效應(yīng)對。但基于預(yù)防型水體保護，這種挑戰(zhàn)不可能單獨通過水管理方來克服，必須要所有相關(guān)者的參與，包括生產(chǎn)者、使用者、消費者、政策層、行政管理以及供水排水經(jīng)營者全面參與和合作。在處理合成化學(xué)物質(zhì)上，原則上必須首先避免直接源頭攜入，比如對醫(yī)院廢水的分離處理、藥品的回收系統(tǒng)、以及在人工合成化學(xué)品許可時就應(yīng)考慮到水體保護利益。如果不能有效預(yù)防前提下，那就需要適用致污人擔(dān)責(zé)原則。德國在對廢水處理中強制規(guī)定第四階段水處理以應(yīng)對人工合成化學(xué)品問題上，業(yè)界認為對此仍缺少足夠的知識支撐以及沒有穩(wěn)定的法律安全，反對聲音較多。
　　近二十年來，德國人均水消費下降明顯，從1991年平均每人每天144升回落到2010年121升。人均水消費下降的主要原因是用水行為習(xí)慣的改變以及利用節(jié)水型器具。盡管如此，涉水企業(yè)必須為峰頂需求量保持相應(yīng)的供給能力及與此相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，在政策上要求繼續(xù)減少日常水消費對于豐水的德國沒有更多意義了。另外，在德國工業(yè)領(lǐng)域的用水，94%是自己抽取的，而英國、荷蘭和奧地利在這方面都只在20%左右。

　　圖十二：德國人均用水量發(fā)展（單位為升/每人每天）
　　除一直下降的人均水消費量外，人口變化和氣候變化對德國水行業(yè)是巨大的挑戰(zhàn)。人口老化、減少以及人口移動對水經(jīng)濟是挑戰(zhàn)之一，預(yù)計到2060年德國人口將從現(xiàn)在的8000萬下降到7000萬左右，同時65歲以上老齡人口將占到三分之一強。在氣候變化方面，夏天將變得炎熱和干旱，冬天將潮濕和升溫，極端氣候現(xiàn)象將日益增加。德國水業(yè)針對這些挑戰(zhàn)，根據(jù)不同自然條件通過努力尋找相應(yīng)的解決方案，特別是在經(jīng)營中引入安全管理、風(fēng)險管理和危機管理等制度和措施。水行業(yè)需要以大量的技術(shù)、經(jīng)濟和學(xué)術(shù)上的知識和實踐導(dǎo)向型的研究，來應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。
　　作者簡介：沈百鑫，德國亥姆霍茲環(huán)境研究所研究員，研究方向：中國、歐盟和德國的水體保護法律比較。