導讀
　　梳理了新加坡城市水管理的系統(tǒng)化發(fā)展歷程，總結了新加坡在規(guī)劃利用、法制建設、監(jiān)管實施、宣傳教育等方面治水經(jīng)驗，從推進綜合規(guī)劃、完善政策體系、強化監(jiān)管手段、創(chuàng)新運營模式、倡導共建共治共享等方面提出了對我國城市水管理工作的相關建議。
　　0 前言
　　新加坡地處東南亞，四面環(huán)海，是一個城市島國，國土面積719 km2，熱帶氣候，多年平均降雨量2 400 mm。2018年人口總數(shù)約560萬人，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值約6.4萬美元，人均綜合用水量約150 m3/d，自來水普及率100%， 自來水管網(wǎng)漏損率4.6%，污水管網(wǎng)覆蓋率100%。
　　由于境內(nèi)沒有主權完整的獨流大河和體量足夠的湖泊，新加坡水資源較為短缺，并且由于城市建設密度高、沉降問題突出，致使海水倒灌時常發(fā)生。面對缺水與內(nèi)澇現(xiàn)象共存、水環(huán)境脆弱敏感等形勢，新加坡為保證城市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，通過因地制宜制定水資源發(fā)展戰(zhàn)略完善涉水管理體制，修訂水管理法規(guī)政策，推廣宣傳教育等管理措施，有效推動了以城市水系統(tǒng)的健康循環(huán)發(fā)展。
　　1 新加坡城市水系統(tǒng)管理發(fā)展歷程
　　新加坡于1965年建國，初期面臨嚴重的水資源短缺和水污染問題，迫于經(jīng)濟社會發(fā)展需要，新加坡啟動了治水工作，歷經(jīng)四個發(fā)展階段，成功化解了城市水危機，實現(xiàn)了城市健康水循環(huán)，為人居環(huán)境改善和社會可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎。
　?。?）起步探索階段（1965-1977年）。這一階段新加坡淡水資源極度匱乏，大部分供水依賴于1961年和1962年與馬來西亞簽訂的兩份長期供水合約（分別于2011年、2061年到期），約定柔佛州每天向新加坡輸送3.5億加侖（1加侖≈3.79 L）的生水，價格是每1 000加侖3分錢。飲用水供給不足的同時，由于建設密度高、地面硬化率高，新加坡城區(qū)內(nèi)澇頻發(fā)，并且河流污染嚴重，面臨惡劣的公共衛(wèi)生環(huán)境。因此，新加坡政府提出優(yōu)先開展以水資源管理為主的城市藍綠基礎設施建設，為了擴展并合理利用水資源，開始建設并不斷擴大集水區(qū)范圍，在立法、執(zhí)法、規(guī)劃、工程等各領域做了大量基礎工作。
　　（2）綜合治理階段（1977-1987年）。1977年，新加坡啟動了河流綜合治理工程，提出“保持用水清潔，讓每一條溪流、每一個涵洞、每條小河都避免不必要的污染”。開展水環(huán)境整治改善行動，為此，新加坡政府實施了搬遷改造和污水治理等多種整治措施，制定了一系列法律法規(guī)并嚴格執(zhí)行，嚴令管制水環(huán)境污染。
　?。?）穩(wěn)步提升階段（1987-2002年）。河流綜合治理工程行動取得明顯成效后，新加坡將經(jīng)驗做法推廣到全國所有集水區(qū)，逐步理順了城市水管理相關的立法、執(zhí)法、規(guī)劃等各項工作。2001年，新加坡通過體制機制調(diào)整，整合全國涉水相關管理機構，成立了公用事業(yè)局，并制定《公用事業(yè)法》，規(guī)定了公共事業(yè)局的相關職能，標志著新加坡城市水管理模式全面轉型。
　?。?）創(chuàng)新發(fā)展階段（2002年至今）。2002年，新加坡在全國范圍內(nèi)推廣“新生水”，并引導發(fā)展為新加坡的主要水源，此后新加坡進入長效治水、創(chuàng)新發(fā)展的良性循環(huán)階段。2006年，新加坡政府啟動了ABC水行動計劃（Active, Beautiful, Clean Waters），無縫整合環(huán)境、水和社區(qū)，創(chuàng)造全新的社區(qū)空間，并鼓勵各種形式的濱水活動。不僅緩解了城市供水需求和防洪保護需求，也讓居民在親水活動中了解到水對于城市生活的重要性。此時，新加坡城市實現(xiàn)了水資源充足供應，水環(huán)境整體改善，水安全有效保障。
　　2 新加坡城市水管理的經(jīng)驗
　　2.1 合理規(guī)劃，充分利用，構建健康水循環(huán)
　　綜合新加坡數(shù)十年的水管理經(jīng)驗，首要的是對水資源的充分利用。新加坡政府嚴禁對地下水進行開采，并提出“四大水龍頭”計劃，通過雨水采集、海水淡化及循環(huán)再生水等途徑提供水源，實現(xiàn)水資源的供需平衡和可持續(xù)利用。
　　為加強雨水循環(huán)利用，同時減輕城市內(nèi)澇，新加坡政府將水資源規(guī)劃與城市規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌土地利用，設置集水區(qū)和雨水收集池。集水區(qū)是供水排水管網(wǎng)全面覆蓋、統(tǒng)一供應、統(tǒng)一收集、統(tǒng)一處理的用水區(qū)域。集水區(qū)內(nèi)實現(xiàn)了雨水、污水的全收集和全分離。降雨半小時后的雨水經(jīng)收集處理后進入附近水庫作為水源，初期雨水及生活污水經(jīng)由污水處理廠處理后循環(huán)再生或外排入海（見圖1）。目前新加坡集水區(qū)占到了國土面積的2/3以上，規(guī)劃2060年達到90%。

　　圖1 新加坡城市水循環(huán)示意
　　2.2 制度保障，從嚴執(zhí)法，形成良性監(jiān)管體系
　　為了推動形成城市健康水循環(huán)，新加坡政府先后制定了一系列涉水法律法規(guī)，覆蓋了城市水源、供水、用水、排水等方面。如《水源污染管理及排水法令》《廢水和排水系統(tǒng)法》《公共設施(供水)條例》《公共設施(中心集水區(qū)和集水區(qū)公園)條例》《畜牧法令》《毒藥法令》《公共環(huán)境衛(wèi)生條例》（見圖2）。此外，為了進一步推動節(jié)約用水，新加坡政府制定了階梯水價、節(jié)水減免稅等相關制度，大力推行水效標簽計劃，并定期對用戶進行用水審計、強制安裝節(jié)水設備。為了有效防止水環(huán)境污染，新加坡建立了嚴格的執(zhí)法機制和執(zhí)法程序，以硬性的執(zhí)法主體和多樣化的執(zhí)法手段構成了有效監(jiān)管體系，從根本上杜絕了水資源浪費和水污染事件的發(fā)生。

　　圖2 新加坡水管理相關政策法規(guī)
　　2.3 統(tǒng)一管理，規(guī)范審批，建立有效監(jiān)管機制
　　新加坡涉水事務由公用事業(yè)局進行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理?！豆檬聵I(yè)法》（2002）明確規(guī)定公用事業(yè)局的職責涵蓋供水及供水系統(tǒng)管理、污水及污水處理系統(tǒng)管理、雨水的收集利用、海水淡化、公共教育和宣傳等方面。綜合統(tǒng)籌的水管理機構使新加坡城市水系統(tǒng)管理效率大幅提升。在公共事業(yè)局“一龍管水”基礎之上，其他相關政府部門通過橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動，協(xié)同參與，實現(xiàn)涉水管理的有效銜接。例如，集水區(qū)規(guī)劃管理工作由公共事業(yè)局會同城市再發(fā)展管理機構、住房和發(fā)展署、國家環(huán)保局、土地運輸管理機構等部門共同開展。在建設實施層面，所有項目嚴格按照相關法律法規(guī)審批土地開發(fā)利用，全面貫徹水污染防控理念，從源頭杜絕水污染事件發(fā)生。
　　2.4 宣傳引導，共治共享，形成社會合力
　　新加坡政府將“傳媒導向”“市場導向”和“全民導向”作為三大創(chuàng)新管理策略，全面推動城市涉水工作的共建共治共享。以媒體信息傳播，聚合社會群體智慧，彌補、強化或調(diào)整政府的環(huán)境政策。借助部分市場規(guī)律，引導相關企業(yè)加入，逐漸建立以“政府主導、市場輔助”的治理體系。“全民導向”把學校、社區(qū)、企業(yè)作為信息宣傳的“基本單位”，由新加坡公用事業(yè)局每年設立專項經(jīng)費，通過公眾教育和公眾參與，不斷強化居民節(jié)約用水、珍惜水資源、保護水環(huán)境等各方面意識。
　　綜上，新加坡的水管理在總體層面注重系統(tǒng)規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，在實施層面注重發(fā)揮政策和機構的作用，實現(xiàn)了水量與水質(zhì)的平衡，供給與需求的平衡，形成了政府-企業(yè)-公眾的多層級治理體系，探索出了具有特色化與效率化的城市水管理經(jīng)驗。
　　3 新加坡水管理經(jīng)驗對我國的啟示
　　我國在當前日益嚴峻的水危機形勢下，應積極借鑒新加坡城市水管理的先進經(jīng)驗和做法，結合自身特點充分吸收和利用。
　　3.1 實施綜合性規(guī)劃
　　整體可持續(xù)的戰(zhàn)略規(guī)劃是城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。我國自2012年實行最嚴格水資源管理制度以來，非常規(guī)水資源開發(fā)利用量增速加快，2018年非常規(guī)水資源開發(fā)利用量86.4億m3，占全國供水總量的1.44%，仍有較大的提升空間?？山梃b新加坡，在國民經(jīng)濟與發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃的框架下，提出符合城市水資源稟賦、兼顧城市水環(huán)境改善與水安全保障的水系統(tǒng)綜合管理目標，系統(tǒng)編制城市水系統(tǒng)綜合規(guī)劃，同時，與城市基礎設施建設、園林綠化、道路交通等專項規(guī)劃相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、城市生態(tài)環(huán)境和諧宜居。
　　3.2 健全政策框架體系
　　完善的管理政策體系是城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。應借鑒新加坡水管理經(jīng)驗，健全地方法規(guī)、條例和許可制度等涉水法律法規(guī)體系基本結構，進行功能性、完備性、可操作性、協(xié)調(diào)性評估，形成政策工具視角下的涉水管理政策框架，形成由自上而下的引領和自下而上的反饋相結合的閉環(huán)政策體系，規(guī)范城市涉水管理工作。
　　3.3 建立綜合管理機構
　　完善管理體制機制建設是城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的可靠保障?！耙积埞芩?、多龍治水”是系統(tǒng)化推進城市水管理的基本原則。整合涉水管理資源，通過綜合性水系統(tǒng)管理機構，將水資源、水環(huán)境、水安全等統(tǒng)籌管理。明確機構管理職權和相應的技術管理人員編制，確定城市涉水資金的統(tǒng)籌使用，推動建立城市水系統(tǒng)智慧管理平臺。以智慧平臺為抓手，推動涉水基礎設施普查建檔。以“全生命周期管理”理念聯(lián)通城市水系統(tǒng)規(guī)劃建設管理各環(huán)節(jié)，貫穿各相關政府部門，連接企業(yè)、公眾等參與主體，形成城市水系統(tǒng)監(jiān)管“一張網(wǎng)”。
　　3.4 創(chuàng)新設施運營模式
　　基礎設施有效運行是實現(xiàn)城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。以污水處理為例，建議創(chuàng)新設施運營模式，推動污水設施提質(zhì)增效。通過政府推動，打破以項目為單位的分散運營模式，支持鼓勵大型污水處理企業(yè)通過并購、重組等方式，提高產(chǎn)業(yè)集中度。推進跨區(qū)域規(guī)模化、集約化發(fā)展，鼓勵廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體、建設養(yǎng)護一體的投資建設運營模式。
　　3.5 倡導共建共治共享
　　“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”是實現(xiàn)城市水系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。以人民為中心，順應新時期人民群眾對城市水資源、水安全、水環(huán)境的新期待、新要求，組織水文化、水歷史、水生態(tài)等宣傳教育。加強同新聞界、企業(yè)界、文化界、教育界等的橫向聯(lián)合，發(fā)動上至地方黨委政府、下至支部村委、街道社區(qū)參與宣傳，培育社團組織，發(fā)展中介組織，建成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，不斷完善城市水系統(tǒng)治理體系，提升治理能力。
　　4 結語
　　城市水系統(tǒng)是城市有機生命體的重要組成部分，也是促進城市、人民健康發(fā)展的重要基礎。通過新加坡城市水管理經(jīng)驗，我們充分認識到城市水系統(tǒng)循環(huán)再生的發(fā)展規(guī)律，需要以系統(tǒng)化思維開展我國涉水工作管理。統(tǒng)籌城市水資源、水環(huán)境、水安全各要素，實施綜合規(guī)劃；統(tǒng)籌各類管理政策，強化“閉環(huán)管理”；統(tǒng)籌各部門，實現(xiàn)橫向互動，打通“條塊分割”格局；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理，實現(xiàn)全流程監(jiān)管；統(tǒng)籌政府、企業(yè)、市民各參與主體，實現(xiàn)共建共治共享。多措并舉，推動我國城市水系統(tǒng)的可持續(xù)健康發(fā)展。（ 作者：陶相婉等）