城投平臺融資政策進(jìn)入新一輪收緊時期——銀保監(jiān)會15號文解讀
地方政府融資主要是通過城投公司這個平臺實現(xiàn)的。城投平臺，伴隨2009年的“四萬億”刺激計劃，應(yīng)運而生；至今已經(jīng)歷三輪松緊的周期輪回:
政府隱性債務(wù)是指政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。主要來源于以下兩類：一類是PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等項目形成的政府債務(wù)；另一類是地方政府融資平臺等單位替地方政府融資，由地方政府提供擔(dān)保、提供償還資金形成的政府債務(wù)。
截至2020年末，地方政府債務(wù)余額約為25.66萬億元，各地城投有息負(fù)債合計約42.14萬億元，地方隱性債務(wù)占比已達(dá)62.15%（地方隱性債務(wù)占比=城投有息負(fù)債/（城投有息負(fù)債+地方政府債）。
此外，近期城投債非標(biāo)逾期違約事件頻繁發(fā)生。2021年1-6月期間，城投貸款違約僅春華水務(wù)一起；非標(biāo)逾期事件共計28起，涉及城投平臺26家（以非發(fā)債平臺居多），整體高于去年同期。
從地區(qū)分布來看，非標(biāo)逾期情況仍多集中在債務(wù)壓力較大的偏尾部區(qū)域當(dāng)中。2021年1-6月的28起非標(biāo)逾期違約事件主要分布在貴州、云南、內(nèi)蒙古、河南、陜西、天津6個省市。
從行政層級看，區(qū)縣級平臺的非標(biāo)逾期情況較多，違約主體的行政層級及信用資質(zhì)整體偏低。
02政策核心解讀：明確打消財政兜底幻覺，但尚留一定回旋空間
（一）“15號文”的核心是明確打消財政兜底幻覺，強化風(fēng)險管理
“15號文”總則提出“持續(xù)做好常態(tài)化金融風(fēng)險防范、進(jìn)一步規(guī)范銀行保險機(jī)構(gòu)、地方政府相關(guān)融資業(yè)務(wù)，“牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”，可見監(jiān)管在方向上是明確的，即防范城投債務(wù)風(fēng)險，并且牢牢守住“不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險底線”。細(xì)則提到“嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)、妥善化解存量地方政府隱性債務(wù)，強化風(fēng)險管理”。可見，“15號文”并非完全利空，而是從監(jiān)管層面有序的排除隱患，逐步有效的化解城投的債務(wù)風(fēng)險。
(二) 明確不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資
“15號文” 重申不得把土地出讓收入與項目掛鉤，同時， 2021年6月，財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布財綜【2021】號明確提出要將國有土地使用權(quán)出讓收入全部劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，將嚴(yán)格按照預(yù)算、支出、執(zhí)行，這將更有利于規(guī)范財政性收支管理，不再像原來的“小金庫”模式。
因此，對于實際運行中演變出的“F+EPC”、“ABO”等模式，都屬于擦邊球項目，在政策未有新的變化之前要保持絕對審慎。
(三) 嚴(yán)禁新增流動資金貸款可規(guī)范城投的業(yè)務(wù)
加強明確有效的分類管控：“15號文”指出，銀行保險機(jī)構(gòu)向地方政府相關(guān)客戶提供融資前，應(yīng)查詢財政部融資平臺公司債務(wù)及中長期支出事項監(jiān)測平臺：對于不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶，應(yīng)落實防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險政策要求，按照市場化原則，依法合規(guī)審慎授信，防止新增隱性債務(wù)；對于承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶，不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資，不得為其參與的專項債券項目提供配套融資。
(四) 政策上留有一定的回旋空間
嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)方面：對必要的在建項目允許在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險的提前下，繼續(xù)提供融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。
存量隱性債務(wù)化解方面：要求優(yōu)先化解期限短、涉眾廣、利率高、剛性兌付預(yù)期強的債務(wù)，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂的風(fēng)險；要求承接的條件基本合規(guī)的到期地方政府隱性債務(wù)，可適當(dāng)延長期限，探索降低債務(wù)利息成本。
監(jiān)管監(jiān)測方面：要求各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測體系；各銀保監(jiān)局要制定轄內(nèi)的風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案。
03 政策后續(xù)影響：城投債流動性將大幅縮水，城投平臺分化加劇，轉(zhuǎn)型成為必然趨勢
在地方融資平臺的嚴(yán)監(jiān)管環(huán)境下，銀行及保險配置城投債的渠道將受阻，進(jìn)而導(dǎo)致城投債面臨的流動性大幅縮水。
后續(xù)各地城投的分化可能會進(jìn)一步加?。涸趪?yán)監(jiān)管的經(jīng)驗之中，馬太效應(yīng)會更加明顯，弱地區(qū)城投大概率會面臨融資難的加劇，而流動性會更加眷顧那些資質(zhì)尚優(yōu)的地區(qū)。
（市場委供稿）